城市規劃決策機制與公眾參與框架建構探討

盧光大 劉 佳

（江蘇省宿遷市規劃局，江蘇 宿遷 223800）

引言

城市規劃的本質是協調各種利益關系的行政行為。在決策方面，要從專家視角、長官意志向公共參與、民主決策轉變。公眾參與是規劃決策最重要的基礎，要爭取更多市民、企業從各個方面參與協商討論，取得廣泛認同。因此，探討城市規劃決策與公眾參與層面的結合，對完善城市規劃決策機制具有重要作用。

1 問題的提出

在我國政治經濟體制轉型和城市化進程加快的背景之下，對城市規劃決策機制也形成了不少研究成果。這些研究成果，多數是從規劃決策中的某個方面著手，如決策中的公共參與、政府規劃權力的運用等，給我們造成了只見樹木不見森林的錯覺。均未能構建一個有效的城市規劃決策機制與公眾參與整合的理論框架。因此，試圖通過剖析當前城市規劃決策機制的問題并提出相應的對策，為城市規劃決策機制的改善明確方向，有效地進行規劃決策與公眾參與的整合。

2 城市規劃決策機制與公共參與存在的問題

20 世紀90年代以來，隨著社會主義市場經濟體制的不斷發展，公眾參與規劃決策和管理的呼聲日益高漲，但目前中國公眾參與處于起步階段，尚未真正落到實處。

(1)公眾參與處于起步階段。究其根源是計劃經濟向市場經濟體制過渡期間歷史的遺留問題。一方面政府官員片面認為城市建設是政府行為，各級政府沒有必要宣傳規劃，倡導公眾參與。另一方面，在市民的眼里，城市規劃與管理是政府的事，與己無關，這種觀念導致了相當一部分市民對參與缺乏主動性和積極性。

(2)公眾參與的深度和廣度不足。許多規劃建設項目多是由政府領導召集政府各部門官員，在聽取規劃設計人員介紹后“拍板”決定的，公眾參與的深度并沒有隨之加深。

(3)公眾參與的機制不夠健全。規劃決策是城市規劃的核心。但無論是詳細規劃還是總體規劃，公眾在整個編制過程中，其參與地位沒有得到充分體現。根據歐美公眾參與的經驗，公眾參與的順利開展需要法定的程序、強有力的仲裁機構、干練的組織部門，而我國在這三方面均不健全。

(4)城市規劃決策基本理念的不足。在規劃決策實踐中，規劃決策者運用什么樣的態度、方式和方法進行決策除了受到法律框架的約束以外，在很大程度上都受到規劃決策理念的影響和左右。特別是法律制度作為規范總是滯后于現實生活的時，當作為價值導向的規劃決策理念存在不足的時候，規劃決策中的失誤也就在所難免了。

(5)城市規劃決策系統的缺陷。規劃決策系統的缺陷主要表現在：規劃決策權力設置失衡；規劃決策咨詢系統作用發揮有限；規劃決策監督力量不足。

3 現階段我市城市的規劃決策機制與公眾參與

3.1 建立科學的行政決策體系。

由市委、市政府領導和城市規劃建設相關部門主要負責同志組成了宿遷市城鄉規劃委員會，對城鄉總體規劃、重要片區分區規劃、重點地段城市設計等關系全局的重大規劃進行審核、決策，形成了高效的行政決策機制，既體現了決策的民主性，又提高了決策效率。

同時，建立市人大審議制度，所有編制完成的規劃成果，定期或不定期向市人大匯報，提請審議。所有審議通過的規劃成果不得隨意調整，確需調整的必須由市人大批準，全面強化規劃的法律效力，確保了規劃嚴肅性。

3.2 建立科學的技術決策體系。

成立了城鄉規劃顧問委員會，從省內外高等院校、高水平設計單位聘請了近20 名規劃專業資深人士作為顧問委員會委員，參與城鄉規劃執行情況的評估、規劃成果的論證評審以及重大規劃編制的可行性研究等，從技術層面保證了規劃編制、執行和實施的“高起點、高標準、高品位”。

同時，建立了規劃方案評審委員會，從市內選聘了一批行政管理部門、規劃設計院、建筑設計院等單位的技術骨干，參與具體建設項目的選址用地、方案設計評審工作，對擬批準的規劃成果起到了技術協調和質量把關的作用，保證了規劃決策更加理性。

3.3 建立科學的社會決策體系

在深入貫徹落實規劃公示制、行政許可聽證制等工作機制的同時，更深入、更廣泛地推動公眾參與城鄉規劃管理工作，構建城鄉規劃的社會決策體系。

3.3.1 建立廣泛的公示機制

積極搭建政府網站、建設工程現場、社區公示欄、報紙、城建展覽館等公示載體，采用宣傳冊、信息更新、規劃模型、觸摸屏、等形式，將各類城鄉規劃成果、規劃審批信息、具體建設項目方案等，進行全方位的公開公示，聽取意見、建議，并建立采信機制，構建全民參與的生動局面。

3.3.2 建立完善的聽證機制

結合規劃行政許可工作實際，完善規劃聽證工作制度，針對行政許可項目特點，組織召開專項聽證會，并邀請新聞媒體參與旁聽，多方聽取利益關系人、地方（街道、居委會）以及社會各界對許可項目的意見，搭建民意表達的平臺。

3.3.3 建立市民代表參與規劃機制

實施公眾全程參與規劃管理。在規劃編制伊始，即通過公開方式在全市范圍內選聘市民代表，全程參與規劃編制的可行性研究、方案設計、成果評審，最大限度地實現公眾意見在規劃成果中的體現和匯聚。在規劃核實中邀請市民代表參與并進行核實規劃公示。

4 結論

城市規劃決策機制和公眾參與是一個系統而復雜的管理工程，目前在我國還沒有一個完整的模式可以照搬照抄，需要我們在規劃管理工作中不斷的完善、不斷的發展，結合我市的實際情況，應在公眾決策、專家決策、領導決策之間尋求一個平衡點，并著重要做好以下工作：

4.1 擴大市民參與規劃決策機制。

在規劃決策問題的確定上，可以通過意見征求的方式了解市民急需解決的、迫切關注與民生相關重大的問題；

在規劃制定的階段，可以通過方案設計評選的方式來收集市民的設想和期望；

在規劃方案初步確定以后，可以通過展示和聽證讓更多的人參與到規劃方案決策中；

在規劃方案變更中，拓展公示渠道，現場公示、網站公示、報紙公示等；

對違章建設項目，在按照《中華人民共和國城鄉規劃法》處置的同時，要按照規劃變更程序審批，以進一步加強規劃公示，擴大市民參與規劃決策機制；在規劃核實中，邀請市民參與等等。

4.2 強化專家參與規劃決策機制。

專家決策在城市規劃決策中占有主導地位，專家決策為城市規劃提供理論依據，專家決策是城市規劃決策的靈魂。

在城市規劃編制階段要多借助外力，聘請高校、兄弟規劃部門及相關部門專家參與規劃方案審查，并將各項規劃落實在地上。

更要多聽取不同的意見，借鑒一些國家和地區的經驗，成立反對委員會組織。

4.3 完善領導參與規劃決策機制。

領導決策對城市規劃決策起到決定性作用。要進一步加強市委、市政府、市人大、市政協參與重大規劃的決策機制，進一步明確需要分管市長、市長及四套班子領導共同決策的規劃類型。

[1]劉雅瑋.公眾參與城市規劃的探討[J].中國城市化，2008.6.

[2]張旺鋒.我國城市規劃過程中的公眾參與體系構建[J].城市發展研究，2009.4.