城市規(guī)劃決策機(jī)制與公眾參與框架建構(gòu)探討

盧光大 劉 佳

（江蘇省宿遷市規(guī)劃局，江蘇 宿遷 223800）

引言

城市規(guī)劃的本質(zhì)是協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系的行政行為。在決策方面，要從專家視角、長官意志向公共參與、民主決策轉(zhuǎn)變。公眾參與是規(guī)劃決策最重要的基礎(chǔ)，要爭取更多市民、企業(yè)從各個(gè)方面參與協(xié)商討論，取得廣泛認(rèn)同。因此，探討城市規(guī)劃決策與公眾參與層面的結(jié)合，對完善城市規(guī)劃決策機(jī)制具有重要作用。

1 問題的提出

在我國政治經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和城市化進(jìn)程加快的背景之下，對城市規(guī)劃決策機(jī)制也形成了不少研究成果。這些研究成果，多數(shù)是從規(guī)劃決策中的某個(gè)方面著手，如決策中的公共參與、政府規(guī)劃權(quán)力的運(yùn)用等，給我們造成了只見樹木不見森林的錯(cuò)覺。均未能構(gòu)建一個(gè)有效的城市規(guī)劃決策機(jī)制與公眾參與整合的理論框架。因此，試圖通過剖析當(dāng)前城市規(guī)劃決策機(jī)制的問題并提出相應(yīng)的對策，為城市規(guī)劃決策機(jī)制的改善明確方向，有效地進(jìn)行規(guī)劃決策與公眾參與的整合。

2 城市規(guī)劃決策機(jī)制與公共參與存在的問題

20 世紀(jì)90年代以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展，公眾參與規(guī)劃決策和管理的呼聲日益高漲，但目前中國公眾參與處于起步階段，尚未真正落到實(shí)處。

(1)公眾參與處于起步階段。究其根源是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制過渡期間歷史的遺留問題。一方面政府官員片面認(rèn)為城市建設(shè)是政府行為，各級政府沒有必要宣傳規(guī)劃，倡導(dǎo)公眾參與。另一方面，在市民的眼里，城市規(guī)劃與管理是政府的事，與己無關(guān)，這種觀念導(dǎo)致了相當(dāng)一部分市民對參與缺乏主動性和積極性。

(2)公眾參與的深度和廣度不足。許多規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目多是由政府領(lǐng)導(dǎo)召集政府各部門官員，在聽取規(guī)劃設(shè)計(jì)人員介紹后“拍板”決定的，公眾參與的深度并沒有隨之加深。

(3)公眾參與的機(jī)制不夠健全。規(guī)劃決策是城市規(guī)劃的核心。但無論是詳細(xì)規(guī)劃還是總體規(guī)劃，公眾在整個(gè)編制過程中，其參與地位沒有得到充分體現(xiàn)。根據(jù)歐美公眾參與的經(jīng)驗(yàn)，公眾參與的順利開展需要法定的程序、強(qiáng)有力的仲裁機(jī)構(gòu)、干練的組織部門，而我國在這三方面均不健全。

(4)城市規(guī)劃決策基本理念的不足。在規(guī)劃決策實(shí)踐中，規(guī)劃決策者運(yùn)用什么樣的態(tài)度、方式和方法進(jìn)行決策除了受到法律框架的約束以外，在很大程度上都受到規(guī)劃決策理念的影響和左右。特別是法律制度作為規(guī)范總是滯后于現(xiàn)實(shí)生活的時(shí)，當(dāng)作為價(jià)值導(dǎo)向的規(guī)劃決策理念存在不足的時(shí)候，規(guī)劃決策中的失誤也就在所難免了。

(5)城市規(guī)劃決策系統(tǒng)的缺陷。規(guī)劃決策系統(tǒng)的缺陷主要表現(xiàn)在：規(guī)劃決策權(quán)力設(shè)置失衡；規(guī)劃決策咨詢系統(tǒng)作用發(fā)揮有限；規(guī)劃決策監(jiān)督力量不足。

3 現(xiàn)階段我市城市的規(guī)劃決策機(jī)制與公眾參與

3.1 建立科學(xué)的行政決策體系。

由市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)和城市規(guī)劃建設(shè)相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)同志組成了宿遷市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會，對城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、重要片區(qū)分區(qū)規(guī)劃、重點(diǎn)地段城市設(shè)計(jì)等關(guān)系全局的重大規(guī)劃進(jìn)行審核、決策，形成了高效的行政決策機(jī)制，既體現(xiàn)了決策的民主性，又提高了決策效率。

同時(shí)，建立市人大審議制度，所有編制完成的規(guī)劃成果，定期或不定期向市人大匯報(bào)，提請審議。所有審議通過的規(guī)劃成果不得隨意調(diào)整，確需調(diào)整的必須由市人大批準(zhǔn)，全面強(qiáng)化規(guī)劃的法律效力，確保了規(guī)劃嚴(yán)肅性。

3.2 建立科學(xué)的技術(shù)決策體系。

成立了城鄉(xiāng)規(guī)劃顧問委員會，從省內(nèi)外高等院校、高水平設(shè)計(jì)單位聘請了近20 名規(guī)劃專業(yè)資深人士作為顧問委員會委員，參與城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)行情況的評估、規(guī)劃成果的論證評審以及重大規(guī)劃編制的可行性研究等，從技術(shù)層面保證了規(guī)劃編制、執(zhí)行和實(shí)施的“高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高品位”。

同時(shí)，建立了規(guī)劃方案評審委員會，從市內(nèi)選聘了一批行政管理部門、規(guī)劃設(shè)計(jì)院、建筑設(shè)計(jì)院等單位的技術(shù)骨干，參與具體建設(shè)項(xiàng)目的選址用地、方案設(shè)計(jì)評審工作，對擬批準(zhǔn)的規(guī)劃成果起到了技術(shù)協(xié)調(diào)和質(zhì)量把關(guān)的作用，保證了規(guī)劃決策更加理性。

3.3 建立科學(xué)的社會決策體系

在深入貫徹落實(shí)規(guī)劃公示制、行政許可聽證制等工作機(jī)制的同時(shí)，更深入、更廣泛地推動公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作，構(gòu)建城鄉(xiāng)規(guī)劃的社會決策體系。

3.3.1 建立廣泛的公示機(jī)制

積極搭建政府網(wǎng)站、建設(shè)工程現(xiàn)場、社區(qū)公示欄、報(bào)紙、城建展覽館等公示載體，采用宣傳冊、信息更新、規(guī)劃模型、觸摸屏、等形式，將各類城鄉(xiāng)規(guī)劃成果、規(guī)劃審批信息、具體建設(shè)項(xiàng)目方案等，進(jìn)行全方位的公開公示，聽取意見、建議，并建立采信機(jī)制，構(gòu)建全民參與的生動局面。

3.3.2 建立完善的聽證機(jī)制

結(jié)合規(guī)劃行政許可工作實(shí)際，完善規(guī)劃聽證工作制度，針對行政許可項(xiàng)目特點(diǎn)，組織召開專項(xiàng)聽證會，并邀請新聞媒體參與旁聽，多方聽取利益關(guān)系人、地方（街道、居委會）以及社會各界對許可項(xiàng)目的意見，搭建民意表達(dá)的平臺。

3.3.3 建立市民代表參與規(guī)劃機(jī)制

實(shí)施公眾全程參與規(guī)劃管理。在規(guī)劃編制伊始，即通過公開方式在全市范圍內(nèi)選聘市民代表，全程參與規(guī)劃編制的可行性研究、方案設(shè)計(jì)、成果評審，最大限度地實(shí)現(xiàn)公眾意見在規(guī)劃成果中的體現(xiàn)和匯聚。在規(guī)劃核實(shí)中邀請市民代表參與并進(jìn)行核實(shí)規(guī)劃公示。

4 結(jié)論

城市規(guī)劃決策機(jī)制和公眾參與是一個(gè)系統(tǒng)而復(fù)雜的管理工程，目前在我國還沒有一個(gè)完整的模式可以照搬照抄，需要我們在規(guī)劃管理工作中不斷的完善、不斷的發(fā)展，結(jié)合我市的實(shí)際情況，應(yīng)在公眾決策、專家決策、領(lǐng)導(dǎo)決策之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)，并著重要做好以下工作：

4.1 擴(kuò)大市民參與規(guī)劃決策機(jī)制。

在規(guī)劃決策問題的確定上，可以通過意見征求的方式了解市民急需解決的、迫切關(guān)注與民生相關(guān)重大的問題；

在規(guī)劃制定的階段，可以通過方案設(shè)計(jì)評選的方式來收集市民的設(shè)想和期望；

在規(guī)劃方案初步確定以后，可以通過展示和聽證讓更多的人參與到規(guī)劃方案決策中；

在規(guī)劃方案變更中，拓展公示渠道，現(xiàn)場公示、網(wǎng)站公示、報(bào)紙公示等；

對違章建設(shè)項(xiàng)目，在按照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》處置的同時(shí)，要按照規(guī)劃變更程序?qū)徟赃M(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃公示，擴(kuò)大市民參與規(guī)劃決策機(jī)制；在規(guī)劃核實(shí)中，邀請市民參與等等。

4.2 強(qiáng)化專家參與規(guī)劃決策機(jī)制。

專家決策在城市規(guī)劃決策中占有主導(dǎo)地位，專家決策為城市規(guī)劃提供理論依據(jù)，專家決策是城市規(guī)劃決策的靈魂。

在城市規(guī)劃編制階段要多借助外力，聘請高校、兄弟規(guī)劃部門及相關(guān)部門專家參與規(guī)劃方案審查，并將各項(xiàng)規(guī)劃落實(shí)在地上。

更要多聽取不同的意見，借鑒一些國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，成立反對委員會組織。

4.3 完善領(lǐng)導(dǎo)參與規(guī)劃決策機(jī)制。

領(lǐng)導(dǎo)決策對城市規(guī)劃決策起到?jīng)Q定性作用。要進(jìn)一步加強(qiáng)市委、市政府、市人大、市政協(xié)參與重大規(guī)劃的決策機(jī)制，進(jìn)一步明確需要分管市長、市長及四套班子領(lǐng)導(dǎo)共同決策的規(guī)劃類型。

[1]劉雅瑋.公眾參與城市規(guī)劃的探討[J].中國城市化，2008.6.

[2]張旺鋒.我國城市規(guī)劃過程中的公眾參與體系構(gòu)建[J].城市發(fā)展研究，2009.4.