國防動員特別措施芻議

■ 趙曉冬

剛剛頒布的《中華人民共和國國防動員法》明確規定，國家實行國防動員后可以依法采取“特別措施”。這是我國國防動員法制建設的最新成果，也是有效實施國防動員的重要保證，受到了專家和社會的廣泛關注。本文對此進行一些初步探討，以期能夠深化理解認識、促進貫徹實施。

一、國防動員特別措施的實踐意義

國防動員特別措施，是國家在決定實施國防動員后，根據需要，依法在實施國防動員區域內對經濟和社會生活的某些領域所實行的特殊管理制度和強制性措施，具有軍事性、權威性、強制性等突出特征。歷史上，許多國家都曾采取過相應的國防動員特別措施，以滿足國防和戰爭的需要。俄國國內戰爭、第一和第二次世界大戰有關國家、中國在抗美援朝戰爭期間、兩伊戰爭中的伊拉克和伊朗、海灣戰爭中及戰后的伊拉克，都曾對糧食、棉花、汽油、食品、藥品及主要原材料等短缺商品，實行國家統一收購和配額供應。科索沃戰爭中，南聯盟政府將國家財政收入和物資全部用于國防行動，外貿進出口全部服從戰爭需要。美國在阿富汗戰爭期間實施了新聞管制，禁止新聞媒體擅自對戰爭進行報道。實踐證明，采取特別措施，有利于保障國防動員實施活動的順利開展和正常運行，有利于防止國家戰時經濟社會生活陷入無序狀態，也有利于防止敵對國家或敵對勢力的破壞活動。

國防動員特別措施的實踐意義主要體現在三個方面：第一，特別措施是實施國防動員的重要內容。無論全國性的國防動員，還是局部性的國防動員，都是舉國一致的統一意志的行為，需要有強制性的行政管理措施給予支持。特別是在非常情況下，一些特殊人群或局部地區在經濟利益的驅動或陷入恐慌心態以及其他原因的作用下，無法實現統一意志，就必須通過特別的強制性行政管理手段，確保國家進入戰時狀態和國防動員實施各項任務的完成。第二，特別措施是調整動員活動中經濟利益關系的重要手段。在戰爭或緊急狀態下，國防動員的過程，是國家統一進行資源重新配置過程和國家進入戰時體制過程的統一，也是社會經濟利益調整過程的統一。在國家處于非常狀態下，國家、組織和公民個人利益關系必然相應變動，人們的價值取向也會發生變化，可能使經濟社會秩序陷入混亂，導致征用物資、征集兵員等動員活動無法順利進行，必須采取強制性的管理措施，才能確保國防動員各項工作的展開。第三，特別措施是實現國防動員資源有效配置的重要保障。國防動員的實施，使國家能夠迅速高效地把戰爭潛力轉化為戰爭實力，為贏得戰爭提供人力、物力和財力保障。動員實施的內容，本質上反映了資源的重新配置，即把和平時期用于人民生活與經濟建設、社會發展等方面的一部分資源予以重新配置，具體表現為人力、物力、財力以及信息資源按照戰時要求流動，以保衛國家安全和民族生存安全。為了保證人力流、財力流、物流以及信息流在流向、流速、流量等方面的有效性、有序性和安全性，必須實行必要的強制性的行政管理。

二、國防動員特別措施的主要內容

國家決定實施國防動員后，通常可以采取以下幾類特別措施。

一是對重要行業系統實行管制。通過對那些關系國計民生、直接影響國防動員實施的行業系統實行特殊管理，獲得行業系統所屬資源的管理權和使用權，確保重要資源根據戰爭的需要進行分配。主要包括：①金融管制。建立戰時金融體制，停止金本位制，實行緩期支付，控制有價證券市場與信貸，實行外匯統制，打擊金融投機，加強對本幣、外匯、股票、期貨市場的管理控制。②交通運輸管制。建立戰時運輸優先制度，通過編制新的戰時鐵路、公路、海運、江河運輸和運行新的運輸計劃，集中保障軍事需求；實行運輸限制，對與戰時需要無關或者關系不大的運輸物資實行限制或禁止運輸。③郵政電信管制。調整通信網絡，統籌安排通信力量，組織國家統一的通信信息網，集中管理使用；組織通信防衛，對電磁頻譜資源實施征用和管制；調整建立通信線路和設施，確保通信聯絡安全、穩定、暢通。④新聞宣傳管制。實施戰時新聞審查制度，禁止出版、傳播破壞國家統一、制造戰爭恐懼的圖書、資料、音像制品，防止敵方對公眾心理施加影響；加強網絡監控和信息防護，采取信息過濾、屏蔽、阻斷等技術手段，防止有害信息傳播，創造有利于戰爭的輿論環境。⑤能源水源供應管制。擴大生產資料的生產，使能源和原材料的生產適應擴大軍品生產規模的需要；嚴格控制能源水源供應，優先保障國防工業企業、動員企業及相關企業的生產；對于重要能源實行市場管制和價格管制；嚴格控制重要能源及能源制品的進出口。⑥醫療衛生管制。征用醫療衛生設施，對醫療衛生物資的產、供、銷及運輸管理活動進行嚴格控制，重點滿足軍隊衛勤保障需求；擴大醫療衛生物資的生產規模，增加急需醫療衛生物資的生產；緊急購買急需的物資。⑦食品和糧食供應管制。對農產品實行統管，加強收購，禁止糧食自由買賣；必要時實行嚴格的糧食配給制度；改變飲食結構，鼓勵軍民節衣縮食，食用代用品；增加農業投資，加強農業生產管理，增加產量。⑧商業貿易管制。對重要物資進行統購統銷；對緊缺商品實行計劃分配；禁止某些商品的自由買賣，關閉非生活必需的消費場所，實行國家定價或最高限價；調整外貿經營權，限制出口貿易等。

二是對相關社會活動實行管制。包括對人員活動的區域、時間、方式以及物資、運載工具進出的區域進行必要的限制。一方面，對人員活動的區域、時間、方式進行必要的限制。主要涉及結社、集會、娛樂等與戰爭和動員的環境不協調，以及有可能影響戰爭和動員的其他社會活動，目的是為戰爭及動員活動創造更為有利的社會環境。主要措施包括：禁止或者限制集會、游行、示威、街頭演講以及其他聚眾活動；禁止罷工、罷市、罷課；實行通訊、郵政、電信管制；實行人員出入境管制。另一方面，對物資、運載工具進出的區域進行必要的限制。一般限于局部地區，包括作戰地區、動員地區、社會秩序遭到破壞的地區，目的是使該地區適應戰爭狀態或緊急狀態的需要。主要措施包括：在一定區域內實行交通管制，限制人員、物資、運載工具進出交通管制區域；對進出交通管制區域的人員、車輛、物資等進行檢查；設立禁飛區、禁航區、禁行區，禁止特定種類的物資、運載工具進出設定區域。

三是實行特殊的工作制度。在國家機關、社會團體和企業事業單位實行特殊工作制度，目的在于調動生產積極性，提高生產效率，保證武裝力量作戰和國民經濟生產的順利進行。主要措施包括：調整工作時間，增加勞動強度，延長勞動時間，減少節假日和公休時間，實行戰時勞動定額；禁止或者限制人力資源在地區之間或生產行業之間的自由流動，對人力資源市場實行統一管理，對非生產部門招收和使用人力資源采取限制措施；保護人力資源，對主要部門特別是國防工業生產部門的人員實行免服或緩服兵役，提高主要生產部門特別是國防工業生產部門人員的勞動待遇。

四是為武裝力量優先提供各種交通保障。按照戰時資源分配的原則，對業已控制的交通運輸資源作出合理的分配，盡可能優先滿足武裝力量動員、機動和作戰的需要，包括交通設施、載運工具和交通運輸人員等方面的保障。這對于充分利用所擁有的交通運輸能力，發揮交通運輸在戰爭中的重要作用，保證武裝力量動員和作戰活動的正常進行，具有重要意義。

三、國防動員特別措施的實施要求

實行國防動員特別措施，必然對社會和公民產生重大影響。因而在立法及實踐上必須持慎重而嚴肅的態度，保證特別措施的決定和組織實施嚴格按照法定的權限、程序和要求進行，在確保有效實施國防動員的同時，保持國家法治的連續性、有效性，保障公民和組織的合法權益。

（一）國防動員特別措施的實施條件

特別措施必須在國家決定實施國防動員后才能采取。特別措施與國防動員實施緊密相關，是直接為國防動員實施服務的，因而只能在國家決定實施國防動員后才能采取，即實行特別措施應為國家決定并發布動員令、進入國防動員狀態后，在國防動員準備階段以及國家決定解除國防動員后，均不得實行特別措施。

特別措施應當根據國防動員實施的需要來采取。包括集中武裝力量、集中戰爭資源、保證武裝力量作戰、維持社會秩序等多方面的需要，總體上都是圍繞國防動員實施的需要。而需要的確定，也應根據法律規定的權限實施。從我國現行體制情況來看，應由國務院、中央軍事委員會來確定是否存在采取特別措施的需要。

特別措施應當在實施國防動員的區域范圍內采取。根據國家決定實施全國總動員或局部動員的情況，以及相應范圍內國防動員實施的需要，實行特別措施的地域范圍可能是全國或者部分省級行政區域，也可能是省級行政區域范圍內的部分地區。只有在實施國防動員的區域范圍內，特別措施才產生實際法律效力；在實施國防動員的區域以外，不能以任何形式執行。

（二）國防動員特別措施的決定權

實行國防動員特別措施的決定權屬于國務院、中央軍事委員會。這不僅符合法定的國家機關職權分工，也符合國防動員實施的客觀要求。國務院是最高國家行政機關，中央軍事委員會是最高國家軍事機關，依法行使相應的國防職權。根據《中華人民共和國國防法》第四十七條規定，“國務院和中央軍事委員會共同領導動員準備和動員實施工作”，包括實行必要的國防動員特別措施。根據《戒嚴法》，省、自治區、直轄市的范圍內部分地區的戒嚴，由國務院決定。《防震減災法》、《突發事件應對法》等法律中也有類似的授權性規定。從應對危機和社會管理的角度出發，授權行政機關和軍事機關決定特別措施的實行，有利于提高效率，保證各類資源和社會秩序在較短時間內得到有效控制，確保動員目的的實現。

實行國防動員特別措施的決定權應統一由國務院、中央軍事委員會行使。也就是說，實行特別措施的決定權不因其實行范圍不同而有所改變，即使在較小區域內實行特別措施，也應由國務院、中央軍委決定，地方政府機關無權決定。實行特別措施的決定權統一于國務院和中央軍委，有利于保證采取特別措施的必要性、權威性，防止特別措施的濫用。

實行國防動員特別措施的決定權應由國務院、中央軍委共同行使。也就是說，如需采取特別措施，應當由國務院和中央軍委共同作出決定，國務院或中央軍委不能單獨決定。采取特別措施由國務院、中央軍委共同決定，有利于規范國防動員職權的行使，保證特別措施的正確實施。

（三）國防動員特別措施的組織實施

特別措施的組織實施應當按區域分級負責。實行特別措施涉及全國或者省級行政區域的，地域跨度大，協調事項多，地方政府機關難以承擔，只能由中央國家機關組織實施。而省級行政區域范圍內的部分地區實行特別措施，則可由所在地方政府機關組織實施。這樣做既符合實際需要，也有利于開展具體工作。

特別措施的組織實施應當以國家行政機關為主。國防動員特別措施本質上屬于行政措施，主要涉及行政管理和社會管理方面的內容，主要動用行政力量，應以國家行政機關為主體來組織實施。特別是在省級行政區域范圍內的部分地區實行特別措施時，軍事機關應當依法履行職責，積極配合當地人民政府組織實施特別措施，分工落實具體任務。

（四）對國防動員特別措施組織實施機關的要求

組織實施機關應當按照規定的權限實施特別措施。組織實施機關應當嚴格依法行使權力和履行職責，不能越權，也不能擅自下放權力。組織實施機關既有行政機關，也涉及軍事機關，有關行政機關和軍事機關同樣應按照規定的權限，分別行使權力和履行職責，不能越權，也不能互相推諉，以保證特別措施得到有效實施。

組織實施機關應當在規定的區域內實施特別措施。組織實施機關應當在實行特別措施的決定所明確的區域范圍內實施特別措施，不得隨意擴大實施區域范圍。如果確需擴大實施區域，應當按照法律規定的權限重新作出決定，并根據決定中確定的區域范圍，由相應的組織實施機關實施特別措施。

組織實施機關應當在規定的時限內實施特別措施。組織實施機關應當按照實行特別措施的決定所明確的具體時間范圍，實施有關特別措施，不得隨意改變實施時間。在有權機關依法決定終止實行特別措施后，組織實施機關就應立即停止，不得繼續實施特別措施。

（五）對國防動員特別措施實施區域內公民和組織的要求

特別措施是帶有強制性的義務，要求公民和組織必須服從組織實施特別措施的機關的管理，否則就應承擔相應的法律責任。同時，組織實施特別措施的機關對公民和組織的管理是特定的，主要針對特別措施的實行，圍繞特別措施的內容，不能等同于其為行使自身職權而進行的所有管理活動。

（六）國防動員特別措施的終止

從本質上說，特別措施是應急性、臨時性的行政管理舉措，不能成為常態。因此，必須依法明確終止特別措施的權限和程序，以維護國家在動員時期的法律秩序。而判定特別措施有無繼續實行的必要，以及決定特別措施的具體終止時間，通常應按照決定實行特別措施的權限和程序進行。