小產(chǎn)權(quán)房形成機(jī)理及其因應(yīng)

廉建中

(金博大律師事務(wù)所,鄭州 450002)

一、小產(chǎn)權(quán)房的概念

小產(chǎn)權(quán)房,是一些村集體組織或者開發(fā)商建造并出售的、建筑在集體土地上的房屋或是由農(nóng)民自行組織建造的“商品房”。它并不是法律專業(yè)概念,只是人們在社會實(shí)踐中形成的一種習(xí)慣性的稱謂。目前,社會上談?wù)摰男‘a(chǎn)權(quán)房主要有以下兩種解釋。第一種解釋是按房屋再轉(zhuǎn)讓時是否需要繳納土地出讓金來區(qū)分,不需要再繳土地出讓金的叫大產(chǎn)權(quán)房,需要補(bǔ)繳土地出讓金的叫小產(chǎn)權(quán)房。按這種說法,普通商品房就是大產(chǎn)權(quán)房,經(jīng)濟(jì)適用房、軍產(chǎn)房、政府和原國有企事業(yè)單位的集體房產(chǎn) (住房)等都是小產(chǎn)權(quán)房。第二種解釋是按房屋產(chǎn)權(quán)證的發(fā)證機(jī)關(guān)來區(qū)分,縣級及以上人民政府主管部門頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的叫大產(chǎn)權(quán)房,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或村 (居)委會頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的叫小產(chǎn)權(quán)房。目前,第一種解釋的小產(chǎn)權(quán)房是合法的,只要交足購房款,或轉(zhuǎn)讓時補(bǔ)繳土地出讓金,就可以自由買賣,而第二種解釋的小產(chǎn)權(quán)房的法律屬性存在較大爭議,官方認(rèn)為此類小產(chǎn)權(quán)房并不是真正法律意義上的產(chǎn)權(quán),其權(quán)益得不到法律保護(hù)。本文要討論的“小產(chǎn)權(quán)房”,屬于第二種解釋的范疇。

二、小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀及形成原因

(一)小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀

小產(chǎn)權(quán)房在全國各地存在已久,尤其是在各大中城市城鄉(xiāng)結(jié)合部附近更為集中,自 2000年以來更是迅猛發(fā)展,即使在原建設(shè)部、國務(wù)院辦公廳分別于2007年 6月、12月先后發(fā)布購買小產(chǎn)權(quán)房“風(fēng)險提示”、勸禁城鎮(zhèn)居民購買小產(chǎn)權(quán)房“通知”之后,仍然有大量小產(chǎn)權(quán)房不斷涌現(xiàn),發(fā)展到目前已呈難以遏制之勢。

據(jù)不完全統(tǒng)計:小產(chǎn)權(quán)房已達(dá)到現(xiàn)存全國村鎮(zhèn)房屋建筑面積的 20%以上,其中涉及村鎮(zhèn)住宅的大約50多億平方米,涉及村鎮(zhèn)生產(chǎn)性建筑的規(guī)模也很大。

目前,我國小產(chǎn)權(quán)房呈現(xiàn)以下幾個特點(diǎn):

1.小產(chǎn)權(quán)房的形式主要有三種:一是一些村(居)未經(jīng)審批,擅自組建隊(duì)伍進(jìn)行建設(shè),自行銷售;二是部分村 (居)與開發(fā)商合作,由村 (居)出地,開發(fā)商出錢,共同銷售、利益分享;三是個別村 (居)直接把農(nóng)村集體土地賣給開發(fā)商,由開發(fā)商建造、銷售。

2.小產(chǎn)權(quán)房一般是普通住宅,也有少量高檔住宅和別墅。

3.小產(chǎn)權(quán)房的價格偏低,一般只有同樣位置商品房價格的 40%左右。

4.購買小產(chǎn)權(quán)房者主要有普通工薪階層、外來務(wù)工人員、選擇第二居所的高收入群體、用房屋做投資生意的人。

5.小產(chǎn)權(quán)房的買賣雙方一般只簽訂一份“購房協(xié)議書”,幾乎都未辦理國家土地使用證、建設(shè)許可證和預(yù)售許可證,更沒有繳納商品房買賣契稅,沒有在國土、房管部門備案。

6.小產(chǎn)權(quán)房位置相對離市中心較遠(yuǎn),生活成本較低,但是交通費(fèi)相對較高。

(二)小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀的形成原因

1.城市房價連年攀升,許多低收入者成為小產(chǎn)權(quán)房的買方

進(jìn)入新世紀(jì)以來,伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展,城鎮(zhèn)房價呈連年遞增之勢。以鄭州市為例,2000年,房價在 1000元 /平方米左右,到 2004年時,房價增長到 2000元 /平方米左右,從 2004年起到 2009年,房價迅速攀升到 5000元 /平方米以上,一些黃金地段的房價在 2010年已經(jīng)突破 10000元 /平方米。同時期全國一線城市的房價更是快速增長,今年一季度,北京商品房均價已經(jīng)達(dá)到了 21880元 /平方米,上海、深圳、廣州等城市的房價與北京相差無幾。城市居民的收入增長速度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于如此高的房價增長率,與此同時,政府的經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房建設(shè)卻始終無法滿足相應(yīng)的住房需求。這樣一來,低收入者為了滿足住房需求必然尋求能夠支付得起房價的房屋,而小產(chǎn)權(quán)房的優(yōu)勢就在于價格低,所以小產(chǎn)權(quán)房有著深厚的買方市場。

2.現(xiàn)有法律制度對小產(chǎn)權(quán)房規(guī)定模糊,存在漏洞

我國現(xiàn)有的法律、法規(guī)、政策中存在許多模糊不清的地方,導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的泛濫。我國憲法第八條規(guī)定:“參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動者,有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山”。同時,我國憲法第十條也明確規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有。”而《中華人民共和國土地管理法》第四十三條規(guī)定:“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地;但是,興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的,或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”

根據(jù)以上法律規(guī)定,農(nóng)民可以自行經(jīng)營且符合法律規(guī)定的有以下三種情況:一是農(nóng)民的宅基地;二是農(nóng)村公共設(shè)施的用地;三是農(nóng)村興辦的村辦企業(yè)或者聯(lián)營企業(yè)。也就是說,只要辦好相關(guān)小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)用地的手續(xù),在上述三種情況下建小產(chǎn)權(quán)房,就不涉及到所謂的“違法”問題。

基于上述情況,雖經(jīng)有關(guān)部門三令五申嚴(yán)禁建造、銷售小產(chǎn)權(quán)房,但是由于對小產(chǎn)權(quán)房限制缺乏相應(yīng)的法律依據(jù),所以這么多年來,效果并不明顯。

3.現(xiàn)存土地制度的現(xiàn)狀,使得一部分人不惜冒險建造、銷售小產(chǎn)權(quán)房

小產(chǎn)權(quán)房絕大多數(shù)建在城鄉(xiāng)結(jié)合部,其原因在于中國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,城鎮(zhèn)規(guī)模的急速擴(kuò)張,使原來屬于純農(nóng)業(yè)的部分農(nóng)村已被裹挾到城鎮(zhèn)轄區(qū)或者成為城鄉(xiāng)結(jié)合部,這些農(nóng)村基本上已經(jīng)失去農(nóng)業(yè)基礎(chǔ),原有的生存渠道基本上被封死。同時,在城鎮(zhèn)化的過程中,又遇到許許多多可以從土地資源中獲取利益的機(jī)會,例如建房銷售、出租等等。但是,我國現(xiàn)有土地制度設(shè)置不合理,無形中剝奪了集體土地所有人的利益,影響到集體土地所有人的致富,使得一部分人不惜冒險建造、銷售小產(chǎn)權(quán)房。我國農(nóng)地制度的缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

(1)城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地有正式的土地使用權(quán)拍賣市場,價格施行市場定價,而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)由于沒有建立成熟、有效的土地使用權(quán)市場體系和價格制度,所以造成“同地不同價”。

(2)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的使用權(quán)證可以抵押到銀行等融資機(jī)構(gòu)進(jìn)行再融資,具有融資功能,而農(nóng)村集體建設(shè)用地沒有使用權(quán)證,也不能進(jìn)行抵押和融資,其土地及相關(guān)權(quán)證不具有資產(chǎn)功能。

(3)現(xiàn)有法律、法規(guī)及相關(guān)政策對農(nóng)村集體建設(shè)用地的用途進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定,一旦轉(zhuǎn)變用途還需要經(jīng)過國家相關(guān)部門的審批和征收,在轉(zhuǎn)變土地用途的過程中農(nóng)民的合理利益沒有得到有效補(bǔ)償。據(jù)調(diào)查,在目前房地產(chǎn)開發(fā)過程中,土地增值部分的收益分配,只有 20%到 30%留在鄉(xiāng)以下,其中,農(nóng)民的補(bǔ)償款僅占 5%到 10%;其余利益則流入開發(fā)商和政府的腰包。而小產(chǎn)權(quán)房則是農(nóng)民集體直接地在其集體所有的集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的房產(chǎn),不需要給政府繳納土地使用權(quán)出讓金,同時還省去了基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等市政建設(shè)費(fèi)用,這也是小產(chǎn)權(quán)房市場價格低廉的決定性因素。在這一開發(fā)過程中,農(nóng)民集體通過出售小產(chǎn)權(quán)房獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府征收土地的補(bǔ)償金額,當(dāng)然這里面不排除少數(shù)人獲取巨額利潤、大部分農(nóng)民仍然無利可獲的情況。

三、小產(chǎn)權(quán)房問題的解決方案

小產(chǎn)權(quán)房問題是一個綜合性的社會問題,其原因是多種多樣的,因此要解決小產(chǎn)權(quán)房問題,必須采取全方位、多層次的措施,從源頭上徹底解決。解決小產(chǎn)權(quán)房問題的總體目標(biāo)是:既要維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益,又要消除違法現(xiàn)象,保持社會穩(wěn)定、和諧、健康發(fā)展。筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個方面入手:

(一)繼續(xù)加大調(diào)控力度,讓房價處于一種合理的范圍之內(nèi)

高房價是催生小產(chǎn)權(quán)房的一個重要因素,把商品房的價格控制在一個合理的范圍之內(nèi),讓城市一般居民均有能力買得起商品房,從而選擇購買商品房而放棄購買小產(chǎn)權(quán)房,從源頭上掐斷潛在的買方,讓小產(chǎn)權(quán)房市場失去需方,失去源泉和動力。近一段時期以來,國家采取了一系列的措施來抑制房價,取得了一些成果,但是房價并沒有真正降下來,現(xiàn)有房價離普通民眾的購買力還有一定的距離,普通民眾仍然難以承受。有相當(dāng)一部分人認(rèn)為此次房價調(diào)控措施過后,房價會出現(xiàn)報復(fù)性上揚(yáng),這樣無形中會影響普通民眾去購買小產(chǎn)權(quán)房。所以,政府要繼續(xù)加強(qiáng)這次房價調(diào)控措施,把房價控制在合理的、普通民眾能夠買得起的價位,真正讓這次房價調(diào)控措施的成果能惠及民眾。

(二)增加低收入人群的收入,增強(qiáng)其購買力

中國社會發(fā)展到現(xiàn)階段,最突出的問題是貧富差距過大,社會分配不均,低收入人群占社會比重過大,廣大低收入者無力購買商品房是一個不爭的事實(shí),在此情況下,低收入者無奈選擇購買小產(chǎn)權(quán)房,實(shí)在是迫不得已。如果國家能在社會分配上多下功夫,提高低收入者的收入和購買力,讓該群體有能力購買商品房,不但可以保持社會的可持續(xù)發(fā)展,而且可以縮小小產(chǎn)權(quán)房的市場占有比例,達(dá)到逐漸消滅小產(chǎn)權(quán)房的目的。

(三)妥善處理現(xiàn)存的小產(chǎn)權(quán)房,從源頭上治理小產(chǎn)權(quán)房市場的賣方環(huán)節(jié)

小產(chǎn)權(quán)房問題是一個綜合性的社會問題,要徹底解決該問題不能搞一刀切,要針對不同情況,采取不同的方法逐一解決,具體如下:

1.對于那些違法違規(guī)占用耕地開發(fā)建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目要堅決地予以取締。

2.加強(qiáng)農(nóng)村集體所有土地的審批力度,對于以租代征等違規(guī)使用土地的現(xiàn)象要堅決予以制止。

3.對于那些在農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房,在政策上要加以區(qū)分,用科學(xué)發(fā)展的長遠(yuǎn)眼光提出對策,盡量運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段解決問題。

部分小產(chǎn)權(quán)房是村集體之間通過整合集體所有的建設(shè)用地和宅基地后在集體土地上建設(shè)的,這類小產(chǎn)權(quán)房一方面解決了居民住房難的問題,同時也實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的增收,在一定程度上緩解了民生問題。因此,對于合理合規(guī)合法建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房,在補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)、補(bǔ)交相關(guān)費(fèi)用之后,應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的正式產(chǎn)權(quán),使其合法化。目前,國家頒布的關(guān)于集體建設(shè)用地上建設(shè)的這種小產(chǎn)權(quán)房的各種政策都是全國一刀切的行政命令,單純運(yùn)用行政手段甚至進(jìn)行大面積的拆毀,這樣可能會激化社會矛盾。今后國家在制定小產(chǎn)權(quán)房政策時,應(yīng)該多運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)手段對小產(chǎn)權(quán)房市場進(jìn)行調(diào)控,讓其朝著良性的方向發(fā)展。

小產(chǎn)權(quán)房問題的產(chǎn)生有制度上的原因,也有經(jīng)濟(jì)方面的原因,更有社會發(fā)展到一定程度社會矛盾積累的原因,這已經(jīng)引起黨中央、國務(wù)院的高度重視,并出臺了一系列的措施,雖然其效果目前還不明顯,但筆者相信在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下,在社會各界人士的共同關(guān)注、參與下,經(jīng)過長時期的治理,一定能得到妥善解決。

[1]武建東.《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》強(qiáng)行拉開解決中國小產(chǎn)權(quán)房序幕[EB/OL].(2008-01-29)[2010-06-20].http://www.chinanews.com.cn/estate/kong/news/2008/01-29/1149124.sh tml.

[2]袁偉.鄭州市城中村改造模式研究[J].中州大學(xué)學(xué)報,2010(1).