論民生保障法治建設(shè)的基本要求

曹達全

(南京大學法學院,南京 210039;江蘇省行政學院行政學教研部,南京 210004)

保障和改善民生是一項艱巨而復雜的系統(tǒng)工程,不僅“要求在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上更加注重社會建設(shè)”[1],而且要在深化改革的基礎(chǔ)上更加注重法治建設(shè)。對此,學界已經(jīng)認識到民生保障法治建設(shè)的重要意義,甚至有學者提出“構(gòu)建民生法治”[2]的基本觀點。應該說,“民生法治是社會進步的產(chǎn)物,是法治社會的應有之義。”[3]如何進一步加強民生保障法治建設(shè)是一項系統(tǒng)工程,需要我們在實踐中不斷探索和完善。對此,學界并沒有展開充分討論。本文將在學界研究成果的基礎(chǔ)上,對民生保障法治建設(shè)的基本要求問題作一初步探討。

一、民生保障法治建設(shè)應當以對人性尊嚴的關(guān)懷為邏輯起點和終極目標

“人性尊嚴”觀念本源于西方古典時期的“人本主義”思想。偉大的德國哲學家康德則進一步提出“人是目的,而不僅僅是手段”的經(jīng)典論斷。自康德之后,“人性尊嚴”理念在西方宗教和哲學領(lǐng)域中確立了崇高的地位,后來逐漸演變?yōu)榉筛拍睢?966年 12月 16日聯(lián)合國通過的《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》,均申明基本人權(quán)乃是源于人性尊嚴的核心價值,即“確認這些權(quán)利是源于人身的固有尊嚴”。許多國家也將人性尊嚴采為憲法的最高指導原則。[4]其中,1949年頒布的德國《基本法》就規(guī)定,“人性尊嚴不可侵犯。國家一切權(quán)力均有義務(wù)尊重并保護人性之尊嚴。”人性尊嚴的基本涵義是:每個人都有權(quán)主張自己應受到充分的尊重,尤其不能把人貶抑為單純僅受國家行為支配的客體,而在根本上損及其做為一個人的主體性。

人性尊嚴對國家制度建設(shè)尤其是法治建設(shè)提出了嚴格的要求。從國家與人民之間的關(guān)系角度來看,國家不但不得以任何借口或理由把人民變?yōu)槠浣y(tǒng)治的客體或手段,而且應該積極為人民謀求福祉,增進人民的利益。甚至,國家存在的目的,就是為了讓人活得像人。正如有學者所言,“國家不能把人民 (只是)當成其作用中之一種工具、手段或物品,人民要遂行其目的時,有其自治的‘自由空間’,尊嚴由此而生。”[5]人性尊嚴比人權(quán)更具有終極意義,是基本權(quán)利體系的價值根源和核心所在。甚至有學者認為,人性尊嚴是人類所應實現(xiàn)的終極價值目標,而人權(quán)不過是為了實現(xiàn)、保護人性尊嚴而想出來的一個手段而已。[6]

毫無疑問,民生保障法治,也應當以關(guān)懷人性尊嚴為邏輯起點和終極目標。這不僅因為民生保障法治建設(shè)屬于人權(quán)法治建設(shè)的一部分,而且因為民生保障與人性尊嚴之間具有天然的緊密關(guān)系。民生保障制度本身飽含有尊重人性尊嚴的基本精神,而且只有建立在尊重人性尊嚴基礎(chǔ)上的民生保障制度才具有真正意義。在等級森嚴的奴隸社會和封建社會,雖然統(tǒng)治階級也會從維護自身利益出發(fā),提出一些民生保障思想,作出一些有關(guān)保障民生的措施,但由于廣大民眾的人性尊嚴并不能真正得到統(tǒng)治者的尊重,民生保障最多也只能算作統(tǒng)治者的施舍行為。孫中山先生雖然從對人性尊嚴關(guān)懷的角度提出民生主義,直接將民生定義為“人民的生活、社會的生存,國民的生計,群眾的生命”[7]。但在那個年代里,廣大民眾的人性尊嚴并不能從根本上得到尊重。從而,民生保障也只能成為仁人志士的理想和抱負而無法真正得以實現(xiàn)。

當代中國所提出的民生保障政策不僅是以對人性尊嚴的關(guān)懷為出發(fā)點,以重點解決與人性尊嚴息息相關(guān)的教育、就業(yè)、住房、醫(yī)療、社會保障和社會環(huán)境等民生問題為著力點,而且還直接將關(guān)懷人性尊嚴作為民生保障重要指示精神加以貫徹實施。如2009年兩會期間,溫家寶總理在接受中國政府網(wǎng)、新華網(wǎng)聯(lián)合專訪時曾提出:“無論是農(nóng)民工就業(yè),還是大學生就業(yè),以及城里零就業(yè)家庭就業(yè),都時刻擺在我心里。因為我認為就業(yè)不僅關(guān)系到一個人的生計,而且關(guān)系到一個人的尊嚴。”[8]溫家寶總理在2010年的《政府工作報告》中更是明確指出:“我們所做的一切都是要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴,讓社會更加公正、更加和諧。”這一新的提法,不僅是黨和國家以人為本、關(guān)注民生這一發(fā)展戰(zhàn)略的必然延伸,也昭示著中國政府把“人性尊嚴”視為一個重要的價值選擇。2010年 4月 27日,國家主席胡錦濤在全國勞動模范和先進工作者表彰大會上也明確指出:“要切實發(fā)展和諧勞動關(guān)系,建立健全勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制,完善勞動保護機制,讓廣大勞動群眾實現(xiàn)體面勞動。”[9]

二、民生保障法治建設(shè)應當以落實民生權(quán)利保障為根本任務(wù)

民生保障,對于廣大民眾來說,其實就在于保障其與民生有關(guān)的權(quán)利,民生保障也只有被落實為權(quán)利才能直接為廣大民眾所真正享有。因為民生保障只有落實為一種權(quán)利,才能使得國家和社會的民生保障行為不再是一種恩惠和施舍,轉(zhuǎn)而成為其義不容辭的責任和義務(wù)。將民生保障制度化,將民生保障轉(zhuǎn)化為廣大民眾的民生權(quán)利,對民生保障義務(wù)主體形成制度性約束具有十分重要的意義。在當今法治社會里,應將民生保障法治化,用法律的形式將民生保障的內(nèi)容和形式以及所形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系固定下來,以實現(xiàn)民生保障的持久與穩(wěn)定,為其提供有效的法律保障。

當然,民生保障能否作為權(quán)利以及落實為什么形式上的權(quán)利,在不同歷史階段和不同地域并非完全相同,因為“權(quán)利決不能超出社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟結(jié)構(gòu)制約的社會的文化發(fā)展。”[10]當代中國的民生保障法治建設(shè)應當將民生保障落實為什么形式的權(quán)利而加以保護,是一個值得探討的問題。這可以從人權(quán)、憲法權(quán)利和具體的制度性權(quán)利三個層面上加以分析。

近代以來,人權(quán)法治建設(shè)大致經(jīng)歷了“三代人權(quán)”的演變過程。①從中可以看出,不同的人權(quán)法治,對民生保障的力度和內(nèi)容存在相當大的差異。第一代人權(quán),更加重視對與公民自由和政治權(quán)利有關(guān)權(quán)利的保護;第二代人權(quán),已經(jīng)開始重視對民生有關(guān)的就業(yè)平等權(quán)、社會保障權(quán)的保護;第三代人權(quán)所涉及的權(quán)利范圍則更加廣泛,甚至擴展至廣大民眾的集體權(quán)利。因此可以看出,民生保障法治屬于人權(quán)法治的一部分,是人權(quán)法治建設(shè)到一定階段的產(chǎn)物。對此,學界有人提出“無民生法治就無真正的人權(quán)”[3]的觀點,實際上是要求當代人權(quán)法治建設(shè)應當將民生保障法治建設(shè)作為其核心內(nèi)容。筆者贊同這一觀點。

應該說,我國當代所提出的民生保障政策不僅是人權(quán)政策的延續(xù),更是對人權(quán)政策的具體落實,兩種思想一脈相承。這可以從民生保障政策提出的背景的角度加以分析。1991年,我國第一份人權(quán)白皮書《中國的人權(quán)狀況》就明確提出“生存權(quán)是中國人民長期爭取的首要人權(quán),”[11]2003年戰(zhàn)勝突如其來的非典疫情后,我國在 2004年 2月發(fā)表的《2003年中國人權(quán)事業(yè)的進展》白皮書中又提出:“中國政府將人民的生命健康和基本人權(quán)放在首位,以對人民負責。”中國已加入包括《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》在內(nèi)的 18項人權(quán)公約,并簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》,這對人權(quán)法治建設(shè)提出了更高的要求。2004年,我國則將“國家尊重和保障人權(quán)”的內(nèi)容納入憲法范疇。正是在此歷史背景下,我國明確提出了民生保障政策。②由此可見,我國人權(quán)法治建設(shè)不僅為我國的民生保障法治建設(shè)奠定了堅實的法治基礎(chǔ),而且為民生保障法治建設(shè)指明了方向、確定了民生保障法治建設(shè)的核心內(nèi)容,那就是,應當以保障公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)作為其核心內(nèi)容。

當然,鑒于生存權(quán)和發(fā)展權(quán)概念的內(nèi)涵和外延并非為人們所確定,如何確定民生保障法治建設(shè)的基本內(nèi)容仍是一個有待進一步討論的問題。筆者初步認為,對民生保障中的生存權(quán)宜作廣義理解,“是指生命安全得到保障和基本生活需要得到滿足的權(quán)利”,[12]包括生命權(quán)、物質(zhì)生活的權(quán)利和精神生活的權(quán)利三個基本方面。而發(fā)展權(quán)也宜作廣義理解,包括對于人的發(fā)展有關(guān)的一切基本權(quán)利。

民生權(quán)利在憲法層面上應當表現(xiàn)為什么權(quán)利形式,學界也有不同意見。有人以自由權(quán)與社會權(quán)的區(qū)別為基本前提,將民生 (保障)理解為社會權(quán)。[13]也有學者認為,民生關(guān)懷也并不僅僅針對某項或某類特定的憲法權(quán)利,對于那些體現(xiàn)了民生關(guān)懷的權(quán)利,可粗略地概稱之為“民生類憲法權(quán)利”。這些權(quán)利不僅包含有社會權(quán),還包括保護財產(chǎn)及人身自由等權(quán)利。[14]筆者認為,雖然民生權(quán)利并非是一個嚴格的法律概念,但我們并不能否定其具有明確的內(nèi)涵和外延。如果從與其他權(quán)利形式的關(guān)系來看,民生權(quán)利并非僅限于社會權(quán)利,一切與人的生存和發(fā)展有關(guān)的權(quán)利均可以納入民生權(quán)利的范疇,這其中包括社會權(quán)利以及自由、平等的權(quán)利等。

在具體制度性權(quán)利層面上,很多學者依據(jù)中國共產(chǎn)黨十七大報告中所提出的民生保障的六個方面問題 (包括教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、社會秩序)來界定民生權(quán)利的范圍,筆者認為這種觀點值得商榷。以上六個方面只是當前我國亟需解決的民生問題,但民生權(quán)利的范圍絕不能僅限于此。隨著社會環(huán)境的變化,社會所需要解決的民生問題也會隨之發(fā)生變化。民生保障法治所涉及的權(quán)利范圍,應當包括勞動權(quán)、受教育權(quán)、休息權(quán)、物質(zhì)幫助權(quán)、文化權(quán)、社會保障權(quán),但并不僅限于此。

三、民生保障法治建設(shè)應當以弘揚公平正義的法治精神為基本準則

自古以來,公平正義一直是人類追求的社會價值目標。早在春秋時期,孔子就曾說過:“有國有家者,不患寡而患不均,不患貧而患不安。”胡錦濤總書記更是將公平正義作為“構(gòu)建社會主義和諧社會”的核心內(nèi)容之一,將公平正義定位為“是社會和諧的基本條件”,并要求加緊建設(shè)對保障社會公平正義具有重大作用的制度。[15]胡錦濤總書記強調(diào):“維護和實現(xiàn)社會公平和正義,涉及最廣大人民的根本利益,是我們黨堅持立黨為公、執(zhí)政為民的必然要求,也是我國社會主義制度的本質(zhì)要求。只有切實維護和實現(xiàn)社會公平和正義,人們的心情才能舒暢,各方面的社會關(guān)系才能協(xié)調(diào),人們的積極性、主動性、創(chuàng)造性才能充分發(fā)揮出來。”[16]溫家寶總理也認為“社會公平正義是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)”,我們國家的發(fā)展不僅是要搞好經(jīng)濟建設(shè),而且要推進社會的公平正義,并提出“公平正義比太陽還要有光輝”[17]的經(jīng)典論斷。公平正義也是國家制度追求的價值目標,甚至被當代的法學界確立為法治建設(shè)的基本精神之一。如果說,民主法治建設(shè)旨在弘揚政治上的人民主權(quán)的法治精神的話,那么,民生保障法治的提出則重在弘揚公平正義的法治精神。

但是,正義也像一張“普洛透斯似的臉”[18],在不同的歷史條件下,社會所確立的正義觀并非完全相同。當今中國的社會公平正義觀是馬克思公平正義觀的繼承和發(fā)揚,根據(jù)胡錦濤同志的權(quán)威解讀,中國特色的社會公平正義觀“就是社會各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào),人民內(nèi)部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理,社會公平和正義得到切實維護和實現(xiàn)。”[16]具體來說,包括“權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平與分配公平”四個方面。[16]這也應成為當今中國民生保障法治建設(shè)的基本準則。

民生保障與公平正義之間具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。從根本上來說,民生保障并不能僅限于廣大民眾獲得足夠的物質(zhì)財富和精神享受,還要求社會財富分配的公平正義;不僅要求國家對民生提供制度性保障,而且要求民生保障制度符合公平正義的制度精神。因為符合公平正義準則的民生保障制度不僅是對人性尊嚴關(guān)懷的具體體現(xiàn),也是該項制度能否為所有人接受的基本前提。因此可以說,不僅民生保障問題在某種意義上來說就是社會公平問題,而且民生保障制度建設(shè)也應當以實現(xiàn)社會公平正義作為價值目標。實現(xiàn)社會公平正義,對于廣大民眾來說,也屬于其應當享有的一項民生權(quán)利。

在當代中國,提出民生保障問題其實就在于解決社會公平問題,民生保障也是以實現(xiàn)社會公平作為價值目標。因為我國正處于社會轉(zhuǎn)型期,各方面政策和措施還不盡完善,隨著改革進入攻堅階段,社會進入矛盾高發(fā)期,各種問題和矛盾凸顯。特別是在就業(yè)、教育、收入分配等關(guān)系人民群眾切身利益的民生建設(shè)方面,矛盾更加突出,人們的滿意度較低,其核心則是社會公平問題。正是在此背景下,國家提出了加強民生保障的新的戰(zhàn)略任務(wù),并直接將保證社會公平正義作為民生保障政策的價值目標加以明確化。在民生保障建設(shè)的具體目標上提出要“努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的奮斗目標。這些在黨的十七大報告中均有明確的表述。[1]與此同時,國家也采取了一系列措施以保障和改善民生,促進社會公平正義原則的實現(xiàn)。例如,2005年 10月,十六屆五中全會強調(diào)分配制度要“更加注重社會公平”,首次對“效率優(yōu)先,兼顧公平”的收入分配原則進行了修正。近年來,我國加大了社會保障制度建設(shè),深入開展教育、醫(yī)療、住房等有關(guān)民生領(lǐng)域的制度改革。

四、民生保障法治建設(shè)應當以理順國家與公民之間的法律關(guān)系為切入點

民生保障,無論是作為人性尊嚴的關(guān)懷、廣大民眾的權(quán)利,還是要求在制度上實現(xiàn)公平正義,最終均需要落實到處理國家與公民之間的關(guān)系上來。因為無論是人性尊嚴還是公民權(quán)利的實現(xiàn)均需要通過理順國家與公民之間的關(guān)系來具體落實,如何保證民生保障制度的公平正義也要以明確國家和公民之間的關(guān)系為落腳點。

應該說,從歷史的角度考察,國家與公民之間的關(guān)系一直處于一種變動不居的局面,即使是它們之間的關(guān)系被納入法治的軌道以后也是如此。在奴隸社會和封建社會,國家與廣大民眾之間并不是平等關(guān)系,因此,根本談不上有真正意義上的民生保障制度。到了近代的資本主義社會以后,民生保障才被作為國家的基本職責而受到統(tǒng)治者的重視。但在近代社會,國家只是充當“守夜人”的角色,承擔不侵害公民人身和財產(chǎn)權(quán)利的義務(wù),而并不承擔為廣大民眾提供生活資料的義務(wù),從而,廣大民眾的民生保障并不能從根本上得以落實。到了“二戰(zhàn)”以后,伴隨著人們對該問題認識的不斷深入以及社會環(huán)境的變化,國家假定為“守夜人”的理論被拋棄,代之以國家對社會積極干預的學說,關(guān)心民眾的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)才被納入國家責任的范圍,直至被作為國家的法定義務(wù)。從此,國家與公民之間的關(guān)系實現(xiàn)了根本性轉(zhuǎn)變,民生保障問題開始引起各國普遍關(guān)注,并被確立為國家基本職責之所在。但伴隨著市民社會的不斷興起,尤其是上個世紀 90年代以來,由于受“新公共管理運動”的影響,國家與公民之間關(guān)系再次發(fā)生變化。原本屬于國家責任范疇的很多民生保障事務(wù),又被交由社會組織來完成或是由個人來承擔。如何處理好國家與公民之間的關(guān)系問題再度引起人們的關(guān)注。由此可見,如何處理好國家與公民之間的關(guān)系以有效保障民生問題到目前為止并沒有定論,這是一個值得進一步探討的重大課題。但在此可以肯定的是,在當今社會情形下,民生保障作為一種權(quán)利,不僅應當要求國家承擔責任,而且這種責任也不能僅限于一種道義上的責任,而應當上升為一種法律責任。這不僅是當今法治社會建設(shè)的必然要求,而且是民生保障得以真正落實的必然要求。

在我國計劃經(jīng)濟時代,民生保障 (甚至是廣大民眾對一般生活資料的擁有)通過國家配給制方式得以實現(xiàn)。公平原則實際上就變成了吃大鍋飯、平均主義,全民共同享有公平的同時也共同分擔著貧窮。在此階段,由于受“法治虛無主義”的影響,根本談不上有民生保障法治建設(shè)的問題。顯然,這種國家與公民之間關(guān)系的格局不僅不合理也相當不穩(wěn)定。改革開放以后,不僅國家與公民之間關(guān)系發(fā)生了變化,而且被納入法治化軌道。保障民生不僅作為國家不得侵害的義務(wù),而且要求國家承擔起保護和實現(xiàn)的義務(wù)。溫家寶總理 2007年在人民大會堂舉行的春節(jié)團拜會上就提出“關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生,是人民政府的基本職責”的觀點。[19]

民生保障對國家與公民之間關(guān)系問題的解決提出了很高要求。不僅要求發(fā)揮政府權(quán)力在保障民生方面的積極作用,而且要求法治發(fā)揮作用,通過法治劃定政府權(quán)力的邊界,依法界定和規(guī)范政府的職責范圍,用法律解決政府機關(guān)之間權(quán)力交叉、責任不明、職責不清、監(jiān)管不力、濫用職權(quán)、失職瀆職等問題以保障政府有效提供或促成廣大民眾民生權(quán)利的實現(xiàn)。對于廣大民眾的民生權(quán)利來說,也要求國家著力加強立法,用法律規(guī)范調(diào)整涉及人民群眾的最根本、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。與此同時,政府要深入民生第一線,細心體察群眾疾苦,著力解決有法不依、執(zhí)法不嚴、以權(quán)代法、濫用執(zhí)法權(quán)等嚴重損害群眾切身利益的問題,為人民群眾排憂解難,[20]將法律已經(jīng)確認的公民權(quán)利付諸實際運作。

注釋:

①第一代人權(quán)指 18世紀資產(chǎn)階級革命時期形成的人權(quán)觀,以美國《獨立宣言》、法國《人權(quán)宣言》為代表,主要包括生命權(quán)、自由權(quán)、追求幸福的權(quán)利 (美國主張)和自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、安全權(quán)、反抗壓迫的權(quán)利 (法國主張)等基本人權(quán),還有羅斯福總統(tǒng)倡導后被寫入《世界人權(quán)宣言》的“四大自由權(quán)”;第二代人權(quán)是國際共產(chǎn)主義運動下形成的人權(quán)觀,以原蘇聯(lián)憲法、國際勞動工組織通過的國際公約為代表,主要包括平等就業(yè)權(quán)、同工同酬權(quán)、社會保障權(quán)等基本權(quán)利;第三代人權(quán)伴隨二戰(zhàn)后反殖民化運動的蓬勃發(fā)展而來,反映在《聯(lián)合國憲章》、“國際人權(quán)憲章”等一系列國際法文件中,其內(nèi)容包括民族自決權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、和平權(quán)、自然資源所有權(quán)、繼承人類共同遺產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利。②據(jù)考證,作為國家政策層面的民生概念的提出,在官方文件中是在黨的十六大報告中,而正式提出則是在黨的十六屆六中全會,之后,各大媒體和報紙就有大量以“民生”為主題討論該會主題的文章,而將民生作為重大發(fā)展戰(zhàn)略則是在黨的十七大報告。

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