找準強化內部監督工作的創新點

文◎殷志力*

找準強化內部監督工作的創新點

文◎殷志力*

今年以來，河南省禹州市人民檢察院在強化內部監督過程中找準創新點，相繼探索實行了“領導干部不作為問責制”、“案件現場監督制”、“特別監督員制”等監督機制，切實把內部監督延伸到執法工作的方方面面，滲透到執法工作的各個環節。

一、以創新“不作為問責制”為切入點，強化對領導干部的多角度監督

過去，在對領導干部的監督方面，我們各級檢察機關都曾制定完善過多項制度，如《黨組議事規則》、《檢察委員會議事規則》、《民主集中制制度》、《個人重大事項報告制度》等等，在下級監督上級，擴大干警對黨組相關決策的知情權方面，在對領導干部強化廉潔自律方面都起到了一定的積極作用。但這些制度多著眼于領導干部的作為行為，多為禁止性、限制性規定。實踐證明，上述那些硬性的規定，其實領導干部很容易做到，他們基本上不用以積極的作為行為違反這些規定，而是多數變主動違反為被動接受，消極應付，工作態度不積極，有時甚至出現敷衍現象。其實，這種不作為、不積極作為行為對檢察工作產生的影響和危害更甚于違反規定的作為行為，這種不作為、不積極作為行為尤其是降低了領導干部的創新意識，阻礙了領導干部主觀能動性的發揮，在一定程度上阻礙了我們檢察工作的創新發展。對此，該院黨組高度重視，并把這一現象作為內部監督重點，在監督方式上進行探索，5月底，研究制定了“領導干部不作為問責制度”。

“領導干部不作為問責制”的目的是：為切實解決領導干部在思想觀念、履行職責和作風紀律等方面存在的消極、懈怠問題，促進隊伍內部監督建設，充分發揮領導干部隊伍工作的積極性、主動性、創造性。問責的對象是班子成員和所有中層以上領導干部。在問責范圍上，我們明確規定了7種情形：1、不積極執行領導、黨組決定，造成工作被動的；2、不嚴格履行崗位職責，意志消退，理想淡漠，精神萎靡不振，在工作、生活中不起領導干部模范帶頭作用，造成分管或所在部門工作成績落后的；3、對有損檢察機關利益、聲譽的言論或行為不制止、不舉報、聽之任之的；4、對賭博、宗教、封建迷信等活動不抵制，被群眾舉報、反映的；5、對案件當事人不履行、不積極、耐心履行解釋、說理義務，造成案件當事人上訪的；6、在民主評議中，不合格票超過參評人數十分之一以的；7、其它問題需要問責的。為保障該項制度的有效落實，我們對問責形式、問責程序、問責時限均做了詳細規定，并提出了具體要求。

目前，該制度正在試行中。6月13日，紀檢監察部門在督察中發現反貪局一名領導在夜晚值班期間，不積極履行帶班領導責任，導致第二天點名領導空崗。即將此事件報請檢察長決定擬進行問責，后經調查發現，該帶班領導是因案件辦理到了關鍵環節，致使當晚無法到崗，但未及時委托其他領導替班或向領導履行正常的請假手續。介于此，檢察長決定對該帶班領導嚴格按照內部值班制度予以通報批評，并扣除相應的考勤分。該制度的實施有效提高了領導干部工作的積極性、主動性，為干警起到了前所未有的表率作用。

二、以創新“案件現場監督制”為結合點，完善對重點執法崗位、執法人員的實質性監督

近年來，該院通過制定完善《偵捕訴一體化規則》、《案件月分析通報制度》、《案件質量定期通報制度》、《案件催辦、督辦制度》、《規范當事人會見接觸制度》等一系列規章制度，進一步加大了對重點執法崗位、執法人員的監督，尤其是今年以來，許昌市院又提出了《廉政監督員制度》、《廉政監督卡制度》、《案件回訪制度》和《紀檢監察員制度》，目前，禹州市檢察院已嚴格按照許昌市院的要求由紀檢監察部門確定了一名廉政監督員，并在各部門指定了16名紀檢監督員 （紀檢監察員），嚴格落實了案件回訪制度。在很大程度上規范了案件的辦理流程、提高了辦案質量和辦案效率。但實踐表明，上述這些制度多停留在對案件流程表現形式、執法結果或一些文書往來的監督上，所體現的監督多是事后的監督，多是面上的監督，對具體的執法過程、執法行為仍缺乏有效的、直接的監督。為此，該院積極探索實行了“案件現場監督制度”，明確了監督范圍、監督主體和監督重點。監督范圍為：本院辦理的所有自偵案件；上級機關、領導批辦的案件；重大、復雜和疑難案件；新聞媒體關注、社會反映強烈的案件；當事人反映強烈的案件；未成年人犯罪案件；檢察長認為需要現場監督的案件。監督主體為紀檢監察部門人員（廉政監督員）和指定的部門紀檢監督員；監督方式為深入案件辦理現場，如訊（詢）問、查封、扣押、現場勘查等等。監督重點為：執法程序是否公正，執法理念是否正確，執法用語是否文明，執法行為是否規范，是否嚴格按照規定制作、發放權利義務告知書、廉政監督卡、執法監督卡等。通過實踐發現，這一制度也恰恰成了我們落實市院《廉政監督員制度》、《廉政監督卡制度》要求的保障性措施。通過這一制度的運行，我們將內部監督的觸角有效延伸到執法的重點環節、辦案人員具體的執法行為中，變過去的事后監督為現在的事中、事前監督。該制度的試行，對規范干警文明執法、規范執法起到了一定的促進作用，對有效保護當事人的合法權益起到了極大的推進作用。

三、以創新“特別監督員制度”為突破點，確保對全體干警的全方位監督

過去，該院把對干警八小時以外行為的監督重點主要放在了賓館、酒店、歌廳等一些娛樂場所，并制定了《干警八小時之外行為監督制度》、《重點案件回訪制度》、《車輛管理制度》等相關規章制度，對約束干警行為，樹立檢察形象，確實起到了一定的積極作用。但上述制度卻忽視了對干警在其生活、居住區域內的監督。其實，多數干警八小時之外的活動范圍主要還是其生活、居住區域。在相對封閉、狹小的區域內，身份、地位的特殊性很容易使我們的干警成為群眾關注的焦點，其言語是否文明、行為是否得當直接影響著檢察機關的形象，直接影響著群眾對政法機關的評價。為此，該院經研究制定了“特別監督員制度”，通過嚴格的考核程序，對4名符合下列條件的在職檢察人員指定為特別監督員：1、原則性強，作風正派，有責任心；2、熟知懂檢察業務，有豐富的社會實踐經驗，有較高的政策理論水平；3、從事檢察工作二十年以上。這些監督員主要負責對干警在居住、生活區內是否存在有特權思想、霸道作風；是否存在有言語不文明、行為不規范現象；是否存在有警車私用現象等等進行回訪監督。這一制度的實行進一步約束了干警在這些區域內的行為表現，實現了對干警行為的全面監督，確保了對全體干警八小時之外行為的監督不留死角。

四、以加大檢務督察力度為支撐點，確保各項制度貫徹落實，鞏固監督實效

一是配足督查設備，為督查提供保障。今年上半年，該院為紀檢監察部門新添置了數碼相機、攝像機、酒精探測儀等專業督察設備，為督查工作開展提供強有力的物質保障。二是成立三個領導小組，強化檢務督察的組織領導。以分管檢察業務管理中心、政治處、后勤保障的領導為領導小組組長，分別成立檢察業務、檢察隊伍、檢察事務督導小組，具體負責三項工作的開展、協調和督促落實工作。三是創新督察形式。首先是將檢務督察工作同干警執法檔案的使用緊密結合，將業務月分析通報、案件質量定期通報、檢務督察通報結果直接載入干警執法檔案，作為年終考核干警工作的依據。通過嚴格的責任追究和檔案使用制度，強化干警的規范執法意識、廉潔自律意識，有效約束干警的執法行為，從根本上杜絕執法不規范和違法違紀行為的發生。其次是開展家庭助廉活動，通過與全體家屬簽訂“家庭助廉承諾書”、召干警家屬座談會、定期進行“賢內部”、“助廉先進個人”評選等措施，借助于家庭力量來不斷提醒或約束干警的言行。

通過上述督察措施，切實保障了各項內部監督制度的貫徹落實，全體干警的執法意識得到了進一步加強，執法行為得到了進一步規范，執法效率和執法質量得到了進一步提升。上半年共查立自偵案件21件24人，其中立案偵查貪污賄賂案件16件17人，立案偵查瀆職侵權案件5件7人。所立案件中，大案20件23人；所查立的人員中，黨政機關工作人員14人，副科級干部7人；共監督各類案件904件，無絕對不訴、無撤案、無錯案、無責任事故和安全事故發生；無因執法不當引發重大涉檢上訪案事件，實現了涉檢信訪工作赴省進京零上訪；全院干警無嚴重違法違紀現象發生。2010年5月7日，許昌市檢察干警執法檔案座談會在該院召開；2010年6月29日，許昌市檢察機關內部監督工作座談會在該院召開。2010年6月12日，省院《政工通訊》以“禹州市檢察院以案件質量評查為載體促進公正廉潔執法”為題對該院的案件評查工作進行了專門報道。截止6月30日，該院在省級以上報刊雜志共發表各類宣傳、調研文章50余篇，為宣傳檢察文化，樹立檢察形象，推進檢察工作發展起到了積極的作用。

*河南省禹州市人民檢察院檢察長［461670］