義務教育均等原則在邊疆貧困地區的落實

胡明學 安樹昆

（云南省僑辦，云南 昆明 650041）

義務教育均等原則在邊疆貧困地區的落實

胡明學 安樹昆

（云南省僑辦，云南 昆明 650041）

《義務教育法》確立了均等性原則，以保證每一名適齡兒童均有接受公平教育的機會。但是，受制于經濟、文化、制度等方面的原因，云南邊疆貧困地區義務教育的發展還極不均衡，有必要在正視這個基本現實的基礎上，采取相應措施，使義務教育均等性原則在邊疆貧困地區得到全面有效的貫徹實施。

《義務教育法》；均等性原則；邊疆貧困地區；問題；原因；措施

我國是社會主義性質的人民共和國，人民是國家的主人，全體社會成員應平等地享有和利用社會的教育資源，獲得同等受教育的機會。我國以法律形式確定了實施義務教育的目標，而普及義務教育是實現教育機會均等的主要措施?！读x務教育法》的均等性原則主要是指所有適齡兒童、少年在接受教育中權利均等、機會均等、質量均等、保障均等。本文討論的主要是這些原則在邊疆貧困地區的落實。

一、《義務教育法》均等性原則在云南邊疆貧困地區貫徹中落實存在的主要問題

在邊疆貧困地區，由于客觀上存在著的城鄉之間、區域之間、民族之間的巨大差別，因而義務教育發展還極不均衡。筆者就教育發展均衡性問題，專程到云南省臨滄市雙江拉祜族佤族傣族布朗族自治縣、耿馬傣族佤族自治縣和滄源佤族自治縣調研，發現在這些地方義務教育辦學條件整體比內地落后，縣內差別也很大，嚴重地影響著《義務教育法》均等性原則的貫徹落實。

1、校舍建設不均等。邊疆貧困地區在辦學條件改善上存在著區域性的重大差異，縣城及縣城附近學校、鄉（鎮）中心學校、縣鄉公路沿線學校，校舍建設基本滿足學校教育教學需要，但邊疆貧困地區學校的校舍就緊張簡陋了。如雙江勐勐鎮解放完小，地處縣城中心地段，按學生規模應有校舍面積為338.4平方米，而該校校舍實際擁有492平方米，超配45%。而該縣大文鄉幫馱村完小地處瀾滄江邊，遠離縣城100多公里，應有校舍1309.6平方米，而實際只有1074平方米，尚缺235平方米，校舍極為緊張。

2、教學設施設備配置不均等。如滄源縣民族中學建成了校園局域網，建設了班級多媒體教室，成為臨滄市唯一一所實現班班有多媒體教室的完全中學；城區小學也有了實驗室，多媒體教室和計算機教室。然而，遠離縣城的鄉（鎮）中心完小卻連計算機教室都沒有，甚至更多的村完小及以下學校，連電腦都沒有一臺，設施設備的配置突出了城區中心學校而使邊遠學校邊緣化了。

3、發展機會不均等。交通便利的地方、經濟發展較好的地方，受上級的關注要多一些，相應的得到的支持也更多一些，相反，交通不便，經濟發展滯后的地方，受到上級的關注就少一些，得到支持幫助的可能性就要小一些。特別是偏僻邊遠的地區，就領導關注而言，幾乎無人問津，從而使學校發展的機會不可能平等。受關注的程度不同，自然會影響到學校的發展、教師的成長和學生的成才。

4、教師資源配置上不均等。邊疆貧困地區一直都是師資力量最弱的地區，由于交通不便，信息閉塞，文化生活枯燥，分配到這些地區的教師難以安心，甚至于對生活喪失信心，對工作毫無責任感。特別通過2005年試點2006年啟動的農村教育綜合改革后，教師實行以縣為單位的全員聘任制，在操作上，教育行政部門把學校分為幾類。以雙江自治縣為例，將中學分為大致三類，在教師競聘上崗過程中，全縣中學教師全部都可以競報一類中學，待一類中學按編制、崗位聘了優勝者后，剩余的教師開始參與二類學校的崗位競聘，二類學校聘任優勝者后，剩余的其他教師再去競聘三類學校，這樣，一輪一輪的競聘，使全縣最優秀的教師集中到一類中學，二流教師集中到二類學校，最差的教師集中到三類學校……更為甚者，山區中學的教師嚴重不足，不得已，只能在社會上聘請不具備教師資格的代課教師。這樣的教師資源配置方法，導致各級各類學校擁有師資力量的極度不公平，條件好的學校擁有了全縣的優質師資，條件較差的學校不能公平地享有應有的師資力量。

5、教育質量不均等。就目前而言，總體上還是優質教育資源向中心城市、發達地區集中。而邊疆貧困地區的辦學條件遠遠落后于內地發達地區，一是校舍不足且不配套；二是教學設備配置落后，相當一部分學校教師上課還是靠“一本書一支粉筆”包打天下；三是不同類型的學校擁有的師資力量懸殊太大。這樣的教學質量不公平，已經遠遠不是通常所說的歷史、地理、文化、社會等原因造成，而是政府“行政力”所致。

二、制約云南邊疆貧困地區貫徹落實《義務教育法》均等性原則的原因

1、自然條件的制約。邊疆貧困地區由于特殊的地形地勢，很多地方海拔高、山區面積大，地形呈“山高河多谷深”的特征，群眾居住極為分散，且民族文化差異較大，學校點多面廣，從而導致貫徹落實《義務教育法》均等性原則有很大的難度。為了讓適齡兒童、少年能就近入學接受義務教育，地方各級人民政府從80年代年初以來，采取了切實有效的措施，把學校辦到村村寨寨，哪怕是最分散最邊遠的山寨。以云南省為例，2008年底，全省共有30607所小學校（其中完小16573所，初中2034所，一師一校點12000個），小學在校生達45104萬人，平均14平方公里就有一所小學校①。為了達到目“普六”、“普九”目標，云南省“絕大多數縣不得不舉債，低水平、欠賬建設嚴重，”“欠債達40億元左右”。②即使如此，中小學辦學條件真正達到“普九”驗收標準的也不多。

2、經濟基礎的制約。由于過去實施“普六”、“普九”實行“地方負責、分級管理”的體制，所以，經濟基礎好的地區，義務教育事業得到很好的發展。相反，經濟基礎差的地區對義務教育欠債太多，該提供的辦學條件沒有提供，校舍不配套、教學設施設備普遍不足或尚缺，教師的工作條件和生活條件沒有得到應有的改善，出現“一流教師跑縣城、二流教師跑鄉鎮、三流教師跑公路沿線、四流教師留在最艱苦的邊疆貧困地區”的現象。由于經濟基礎的差異，各地辦學條件和教師待遇就有所不同，各個學校的辦學條件和辦學水平存在較大的差異，從而直接導致受教育者享受國家公共資源的不公平，義務教育的均衡發展目標沒有實現。

3、群眾觀念的制約。邊疆貧困地區，特別是少數民族聚居地區，由于歷史、文化包括政治的原因，社會發育程度低，人民群眾對現代生活的追求及對科技知識的渴求愿望不迫切，甚至很淡漠。一些人沒有把學習知識作為自己的需要來追求，在自身學習和支持子女上學求知方面，多數是被動的服從政府的動員和要求，甚至找很多理由阻止自己的子女上學接受義務教育；有的人認為子女上不上學是自己的事，與別人無關，與政府無關，也沒有意識到自己不讓適齡子女上學是違法行為。所以，這些地區的適齡兒童、少年受教育的限制條件較多，一方面可能接受不完法定的義務教育，另一方面，由于缺少文化氛圍，學習質量也受到很大的影響。

4、體制制度的制約。在“普九”投資體制上，由于過去實行“地方負責，分級管理”的投資管理體制，從而造成經濟基礎好的地方財政投資大，經濟基礎薄弱的地方財政投入小、甚至沒有投入的狀況，所以，邊疆貧困地區義務教育欠債多、欠賬普遍，基本辦學條件與發達地區相比懸殊較大。同時，由于邊疆貧困地區自身過去存在把學校分成重點和一般的傾向，國家補助資金和社會助教資金也存在分配不公平的現象。在師資力量配置上，由于教育行政部門盲目追求理論上的公平，特別是開始于2006年的農村教育綜合改革，使師資流向與國家倡導的“向農村學校、薄弱學校傾斜”的原則相悖，致使優質資源流不到邊遠、艱苦地區的薄弱學校。

三、云南邊疆貧困地區全面貫徹落實《義務教育法》均等性原則的措施

1、增強法制觀念?！读x務教育法》是國家的基本法律，政府、社會組織和公民都應當嚴格遵守執行。一是各級政府應當按《義務教育法》的要求合理設置學校，并按必備的辦學條件標準對學校校舍、設施、設備進行適實的投資，確保各類學校師生的教育教學活動能在學校全面開展。二是各縣（市、區）級教育行政部門應當根據《義務教育法》的規定均衡配置義務教育師資，讓各級各類學校，不論其在什么區域都能公平得到優質的師資。三是教師必須按照《義務教育法》第十四條“應當熱愛社會主義教育事業，努力提高自己的思想、文化、業務水平，愛護學生，忠于職責”的規定，依法履行職責。四是各級政府、學校和教師要在學校覆蓋區域內，加大對《義務教育法》的宣傳力度，讓轄區群眾真正懂得實施義務教育是國家發展戰略的需要，是政府推動人的全面發展的需要，適齡兒童、少年接受義務教育不僅是自己學文化、學知識，提高自身適應社會能力的事，更是對國家提高全民族素質自己應盡的一份義務和責任。適齡兒童、少年不按規定接受義務教育是違法行為，適齡兒童、少年的父母或監護人不送適齡兒童、少年入學接受義務教育，也是違法行為。這些關于義務教育法精神的宣傳一定要做到家喻戶曉，人人皆知。

2、強化政府的職責。政府應當把義務教育確實擺在優先發展的戰略位置來考慮?，F行《義務教育法》第二條規定：“義務教育是國家統一實施的，所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業”。我國在實施《義務教育法》的過程中，為了使該法的施行有較強的可操作性，各省、區一方面制定了《義務教育法實施細則》，另一方面還制定了《義務教育法》檢查評估驗收辦法，各級政府對此應當認真貫徹。一是要加大對校舍建設的投入。校舍建設投入要堅持安全、夠用、配套、標準化。無論是哪一類學校的校舍都應該堅持這個標準，包括一師一校點在內。安全指校舍結構質量要符合當地抗震設防標準，符合消防設計配置規范要求。夠用指學生班班有教室，教師人人有宿舍伙房，有住校生的學校還要有學生食堂和學生宿舍。配套指每個學校還要有圖書閱覽室、自然實驗室、儀器保管室、少先隊活動室、衛生保健室、教師辦公室等。同時，每所學校應當有院墻、校門、廁所、旗桿、運動場地、安飲水源等。標準化指教室應當采光充足、面積達標、結構合理，符合國家教室建設標準要求。二是要提供必要的經費保障。免除學生學雜費、教科書費、文具費后，財政應當按生均公用經費標準及時足額把教育經費撥到學校，同時完善對寄宿生的補助，凡家庭困難的住校生應根據情況實施補助，不能讓學生因生活費的困難而分散學習精力。學校所需基本建設費用由政府全額承擔，不能再讓學校自行籌措。三是要建立完善激勵機制。教育質量的公平，關鍵是優質師資配置的公平。為了鼓勵教師到艱苦的地方從事教學工作，政府應當出臺對教師精神上、物質上的補償辦法，由縣級財政建立艱苦地區學校教師崗位補貼基金，專門用于艱苦地區學校教師的崗位補貼。可以以縣為單位，把學校進行分類，以縣城條件為基本標準，環境條件較縣城學校越差的學校類別越高，對到類別高的教師實行一定的艱苦崗位補貼，包括完小輪值到一師一校點任教的教師應該實行更優厚的補貼，從而使到艱苦地區工作的教師找到一個情感上的平衡。這個平衡，既是一種工作補貼，也是一種工作肯定，有利于教師安心邊疆貧困地區的教學工作，只有教師安心工作，才會保障學校的教育教學質量，才能做到教學質量對每位適齡兒童、少年的相對公平。

3、完善辦學體系。在辦學體系上應堅持“初中辦到鄉、完小辦到村、自然村設置一師一校點”的辦學格局。農村小學在設置時，既要考慮投資效益，也要考慮適齡兒童、少年就近入學接受義務教育的需要，要堅持集中辦學與方便適齡兒童就近入學接受義務教育的兩兼顧原則。根據這個原則，在小學階段必須辦好完小，在完小下面根據實際情況需要設置一師一校點，堅決取締初小，即兩師一校點、三師一校點等。應當把完小辦成最基本的小學辦學單位，一師一校點作為村完小的附屬由完小統一管理，教師由完小教師輪流去任教。一師一校點一般只招收一年級和不到齡隨班就讀的幼兒，根據適齡兒童的數量最高只辦到二年級。三年級以上學生從體能和認知上講，已經具備了在教師的管理下自理的能力，因而從三年級起，所有的學生都應當送到完小就讀。

4、改變師資配置的辦法。教師聘任是一種責任約定，無論是哪類學校，對教師必須實行聘任制，聘書應該明確：任教地點、任教學科、任教內容、任教目標要求、任教時限，聘任約定事項還應該經過學校與受聘教師的對等協商，這樣有利于在教師聘任中體現《義務教育法》第二十八條規定之精神：“全社會應當尊重教師”。同時，對教師履行聘約成績突出的應該給予表彰獎勵。在教師配置方法上，不應采取從條件好的學校到條件艱苦的學校逐輪競聘的辦法，而應采取由縣級教育部門統一調配、合理配置的辦法，使各級各類學校的師資力量相對平衡，從而促進義務教育的均衡發展。

注釋：

①云南省教育廳辦公室編：《云南教育基本情況匯編》，2009年2月。

②《政務情況通報》，2009年第8期。

責任編輯：陳文興

DF36

A

1671-2994（2010）05-0058-03

2010-06-25

胡明學（1960- ），男，云南臨滄人，云南省僑辦副主任、黨組成員。研究方向：農村教育。

安樹昆（1955- ），女，云南昆明人，中共云南省委黨校法學教研部主任、教授。研究方向：公民權利。