檢察機關執法辦案內部監督之完善

文◎昌學文 李國超

檢察機關執法辦案內部監督之完善

文◎昌學文*李國超*

完善檢察機關執法辦案內部監督，需要檢察干警樹立正確的監督意識、規范執法行為，同時，充分發揮檢務督察的監督作用。下面將詳加闡述。

一、樹立正確的監督意識

檢察干警樹立正確的監督意識是做好執法辦案內部監督工作的前提。

（一）存在問題

首先，監督意識不強或者存在錯誤的監督意識。例如，有的干警對執法辦案內部監督的抵觸情緒很大，認為檢察機關本身是監督別人的，而開展執法辦案內部監督工作無異于自報家丑、自找難看；有的干警認為搞內部監督等于給干警套上了“緊箍咒”，不利于辦案工作的開展；也有干警認為執法辦案內部監督不僅給自己增加了負擔，還容易得罪人，出力不討好等等。其次，重視辦案質量的監督而忽視辦案程序、辦案細節、辦案紀律的監督。例如，《人民檢察院刑事訴訟規則》第250條規定，人民檢察院審查移送起訴案件，必須查明“采取的強制措施是否適當”。審查強制措施既是檢察機關開展偵查監督的重要手段，也是公訴部門與反貪局、反瀆職侵權局與偵查監督部門進行職能部門之間的相互監督的重要途徑。但是，在目前的檢察實踐中，部分辦案人員認為只要定性準確、不辦錯案就行了，沒有充分發揮審查強制措施在執法辦案內部監督中的重要價值，或者對其不加審查，或者僅僅流于形式地審查，更有甚者發現了其它業務部門采取的強制措施存在問題也視而不見，以致公訴部門改變其它業務部門所采取的強制措施的情況極少，但是，卻不乏審判機關改變反貪局、反瀆職侵權局與偵查監督部門所采取的強制措施的實例 （經審查，審判機關的做法是正確的）。這就表明檢察機關內部各職能部門之間的程序監督存在不足。再次，不敢監督。這在控告申訴檢察處尤為明顯?？馗嫔暝V檢察工作是執法辦案內部監督工作的重要組成部分，其不僅僅是辦理幾個刑事申訴和刑事賠償案件，更重要的是以回頭看的方式，對案件事實認定、證據采信、法律適用在各個辦案環節的重新審視，維護正確結論，發現和糾正錯誤，總結經驗及規律，提出改進工作的建議。也就是說，其在對內、對外監督方面具有其他部門不可替代的作用。但是，在目前的檢察實踐中，部分控告申訴檢察處卻沒有發揮應有的作用，只是辦幾個刑事賠償案件而已，沒有履行其所承擔的內部監督職責。原因在于，部分檢察干警認為，大家在一個單位，監督他人會影響同事間的關系，再說，有的案件是檢察長或者副檢察長作出的決定，對其監督會影響自身的晉職晉級。

（二）成因

首先，部分領導沒有認識到執法辦案內部監督的重要價值，認為開展執法辦案內部監督工作查處本院干警會影響自身的政績，也會影響本單位的名譽，因而使該項工作從部署、宣傳到執行都是走過場，流于形式。領導對執法辦案內部監督工作的不重視必將影響干警對執法辦案內部監督重要性的認識、監督意識以及本單位的內部監督氛圍。

其次，檢察機關辦案人員少、案件量大、時間緊，部分辦案人員忙于應付案件，認為只要定性準確、不辦錯案就行了，沒有時間、精力去規范辦案，更別說進行執法辦案內部監督了。

再次，受現行干部考核選拔機制的影響，部分檢察干警不敢監督。作為了解民意的重要途徑，強化民主監督的有效手段，近年來，民主測評逐漸成為干部人事制度的一項評判機制，已越來越多地應用于干部年度考核、競爭上崗、評優評先、職稱評定等干部管理工作中，民主測評的結果已成為評定干部的重要參數之一。綜觀民主測評工作，總的來說是好的，但是在實際操作中，不時出現憑感情、靠關系的“亂評”現象，某些人甚至將其作為發泄私憤的工具。部分檢察干警害怕監督本單位干警會影響到人際關系以及民主測評的結果，進而影響了自身的晉職晉級，因此，采取消極的不作為來對待本應履行的執法辦案內部監督職責。

（三）完善建議

第一，對檢察干警強化規范辦案和執法辦案內部監督教育，通過充實教育內容、創新教育形式、拓寬教育渠道、完善教育機制來增強教育的實效性，努力宣傳規范辦案以及內部監督在增強干警拒腐防變、抵御風險的能力，提高辦案效率和辦案質量，提升檢察機關社會公信力等方面的重要作用，使領導和干警認識到規范辦案和執法辦案內部監督的價值，促進執法規范化建設，營造良好的監督氛圍。

第二，明確責任，嚴格落實。做好執法辦案內部監督工作，必須明確三個方面的責任：一是明確領導責任。要把執法辦案內部監督工作納入檢察院黨組重要議事日程，實行檢察長負總責，分管領導負全責，業務部門負責人為第一責任人的執法辦案內部監督責任制。層層簽訂責任書，以保證領導責任的準確到位。二是明確目標責任。要把執法辦案內部監督工作納入年度目標管理工作，做到與其他業務工作一起部署，一起檢查，常抓不懈。三是明確職能部門責任。按照執法辦案內部監督工作的分工及黨風廉政建設責任分解，各分管檢察長、部門負責人是執法辦案內部監督工作的第一責任人，應主動加強對部門干警執法辦案的監督。

第三，完善干部考核選拔機制，科學的分析并且正確運用民主測評的結果，為干警大膽監督解除后顧之憂，改變不敢監督的局面。

二、規范執法行為

第一，通過教育和宣傳使辦案人員認識到非規范辦案的嚴重危害和嚴格依法規范辦案的重要價值，提高規范辦案的自覺性。例如，可以采取正面教育和反面警示教育相結合的方法，使辦案人員、部門負責人以及分管領導懂得程序合法是定性準確的保障，一個經得住歷史和法律考驗的案件是定性準確、程序合法的，嚴格依法規范辦案是提高辦案效率的根本方法，而程序上的形式化不僅浪費了司法資源，降低了訴訟效率，而且使辦案質量大打折扣；同時，片面追求結案率、非規范辦案是釀成錯案的關鍵因素，更是滋生司法腐敗的溫床，也將使自身承擔嚴重的執法過錯責任和違紀違法責任，從而做到實體和程序并重。

第二，建立科學合理的目標量化考核機制和獎懲機制，為嚴格依法規范辦案提供保障。這一考核機制要包括辦案數量和辦案質量，嚴格區分精品案件和普通案件，同時，加大辦案程序、辦案細節和辦案紀律的比重，如法律文書的語言、格式、說理等等，并且將考核結果計入跟隨干警檢察官職業生涯始終的執法檔案，運用于評優評先、晉職晉級之中。與此同時，建立與考核機制相一致的獎懲機制，調動廣大干警的積極性，使其進一步確立“罪刑法定”、“程序本位”等現代司法理念，有效避免違反程序辦案現象的發生，努力營造規范辦案、人人爭做精品案的氛圍。

第三，加強監督檢查，實行嚴格的責任追究制。部門負責人和分管領導要開展經常性地規范辦案教育，加強對規范辦案的監督，注重辦案程序、辦案細節的審查，對發現的非規范辦案的不良苗頭和傾向性問題及時糾正。同時，檢察機關要以案件質量管理為突破口，嚴格落實執法責任追究制，對執法辦案過程中違反法律和辦案紀律的，要追究當事人的責任，對部門負責人、分管領導失教、失管、失察的要按照黨風廉政建設責任追究的規定予以處理，對包庇、隱瞞問題的責任人要嚴肅追究責任。對輕微違紀、案件質量不高、文書制作不規范、工作業績平平、工作效率低等未構成違法違紀的，可通過誡勉、警告等方式督促其及時糾正。

三、充分發揮檢務督察的監督作用

樹立正確的監督意識和規范執法行為是檢察干警通過自律的方式來進行執法辦案內部監督。自律往往需要他律作為保障。紀檢監察部門、檢察委員會、上級檢察機關無法對檢察權運行的全過程進行全方位監督，前面已經闡述，在此不贅。此時，迫切需要一種貫穿檢察權運行的全過程，對執法質量、執法程序、執法紀律進行全程監督，能有效預防、發現和糾正問題的機制，檢務督察制度應運而生。因此，檢務督察制度的建立符合檢察事業科學發展的要求，是檢察制度不斷發展完善的必然，是建立中國特色檢察制度的理性選擇。

2007年10月最高人民檢察院頒布的 《最高人民檢察院檢務督察工作暫行規定》第3條規定，檢務督察是指檢務督察部門及其工作人員依照法律和規定對督察對象履行職責、行使職權、遵章守紀、檢風檢容等方面進行的監督檢查和督促落實。檢務督察具有以下特點和發展潛質：一是及時性和現場性，具有快速反應的潛力；二是全面性和完整性，具有監督檢察權運行全過程的能力；三是具有整合內部力量、協調內部監督工作的優勢，可以為構筑統一的執法監督平臺創造條件；四是外通內聯，下情上達，能夠成為密切聯系人民群眾，與社會廣泛接觸的窗口；五是能夠成為信息溝通與反饋的重要渠道；六是具有可信性和威懾性，能夠引導社會輿論的走向。自2007年10月最高人民檢察院頒布《最高人民檢察院檢務督察工作暫行規定》至今，幾年來，檢務督察工作取得了一定的效果，較好地解決了檢察機關內部監督滯后、監督無力的問題，但是，其仍然存在著督察主體設置不合理、督察渠道不寬、督察結果沒有充分運用等問題，使檢務督察制度沒有發揮其應有的作用。為了更好的發揮檢務督察的監督作用，需要采取下列措施：

首先，合理設置督察主體，使其具有相對獨立性。任何監督機制能夠在實際上發揮作用，首要的便是其自身職能履行能夠排除外來的非法干涉，但是可以由其他機制合法制衡干預。檢務督察制度也不例外。而在目前的檢察實踐中，檢務督察工作成為紀檢監察部門的主要職責，其中的檢察業務督察工作由法律政策研究室負責。這就會產生下列結果：一方面紀檢監察部門的職責是對檢察人員的執法紀律進行監督，負責督察辦案質量有越權的嫌疑，再加上人力、精力、業務水平的限制，使其無法充分履行職責；另一方面，由法律政策研究室負責督察辦案質量，就會出現普通干警督察副檢察長所作決定的局面，如果二者意見相悖，督察便陷入了兩難境地。從而可以看出，如此設置督察主體不合理，其不具有相對獨立性，無法做到敢于監督、善于監督、勤于監督，影響了督察作用的發揮。筆者認為，檢務督察機構應由專職檢委會委員組成，在檢察長的領導下開展工作。理由在于以下幾點：一是許多案件都是副檢察長作出的決定，由檢察長領導檢務督察工作，避免了副檢察長的干擾，保證了督察主體的相對獨立性，使其敢于監督。二是由專職檢委會委員負責檢務督察工作，對督察中發現的問題或者部門間產生爭議的案件可以報檢察長或者檢察委員會決定；同時，專職檢委會委員可以對提請檢察長或者檢察委員會決定的案件進行督察，能夠有效避免承辦人員證據判斷的主觀傾向對檢察長或者檢察委員會形成誤導，提高決策的科學性和準確性。三是能夠理順檢務督察和紀檢監察的關系，使紀檢監察部門能夠全面監督檢察人員的執法紀律。

其次，拓寬監督渠道，增強監督的實效性。拓寬監督渠道，全面收集檢察機關及檢察人員執法活動（特別是違法違紀）的情報信息是檢務督察工作成效發揮的前提和基礎。在目前的檢察實踐中，檢務督察工作主要是對辦案質量進行事后監督，對事前、事中監督、執法執紀監督做的不夠，沒有實現對執法活動和辦案質量的全方位動態監督。筆者認為，檢務督察工作應當堅持“三個結合”：一是堅持事前、事中與事后監督相結合。從保障案件政治效果、社會效果的需要出發，檢務督察應進一步強化對復雜敏感案件的事前、事中監督力度，通過事前備案、事中列席部門討論會與對訴訟環節跟蹤等方式，力求最大限度保障案件質量，避免因案件的不當處理產生不良的政治效果和社會效果，切實防患于未然。二是堅持案件質量監督和執法執紀監督相結合。在執法執紀監督上，注重案件回訪和外部監督的反映。檢務督察人員不僅要經常深入發案單位和部門，實地了解干警執法紀律、執法作風情況，而且要主動征求當事人、辯護人的意見，及時了解干警是否嚴格依法辦事，是否有效保護當事人的訴訟權益，以便及時發現干警有無違法違紀的現象，從而達到保護當事人的合法權益、保障人權的目的。同時，要認真聽取地方黨委、人大、政府、政協和有關單位、新聞媒體及人民群眾對檢察機關及其檢察人員的意見和建議。而且，可以利用互聯網、開通投訴電話等方式收集人民群眾的意見和建議。三是堅持常規督察、個案督察與專項督察相結合。針對一個時期常規督察、個案督察發現的帶有普遍性的問題進行專項督察，同時將開展專項督察工作與檢察機關中心工作和重點工作相結合，增強督察的針對性和實效性。

再次，充分運用督察結果，保證督察效果的權威性。檢務督察的性質和工作目的必然要求督察效果能在實踐中有效發揮，沒有權利保障和威懾的督察效果最終會使督察制度成為一紙空文，使檢務督察機制形同虛設。在目前的檢察實踐中，督察人員對督察中發現的問題只是就事論事地糾正，對督察結果不加運用，嚴重影響了督察效果。筆者認為，充分運用督察結果，應當做到以下兩點：一是對執法狀況的發展態勢提出預警。長期以來，檢察機關缺乏一整套對執法活動和辦案質量的宏觀預警機制和自我調適、糾正機制，以致在檢察實踐中常常是辦案質量問題積累到相當程度才警覺，才采取補救性措施，往往已是事過境遷、“亡羊補牢”。檢務督察是對執法活動和辦案質量的全方位動態監督，對督察中發現的問題不能就事論事的糾正，而應該將一個時期來的問題集中分析，從中發現執法中的薄弱環節和傾向性問題，進而進行深入研究，并結合實際提出解決辦法和建議，從而建立健全檢察機關執法活動的宏觀預警機制，確保檢察機關對自身執法狀況調整控制的主動性和準確性。二是將檢務督察結果納入案件質量考核、執法檔案、評優評先及晉職晉級考核中，在檢察業務督察中發現的干警違法違紀行為，移交紀檢監察部門依照黨紀政紀處理；涉嫌犯罪的，移交相關部門處理，從而提高對執法活動中違法違紀行為查處的準確性和及時性，形成對執法不公行為的強大威懾力，保證督察工作的權威性。

*北京市懷柔區人民檢察院［101400］