論我國司法監督機制的完善對策

文◎趙 靖

論我國司法監督機制的完善對策

文◎趙 靖*

我國建立了一套形式眾多的司法權監督體系，但不僅整體上監督力量單薄，監督機構之間缺乏協調、配合，而且各種監督機制都不同程度的存在缺陷。司法公開機制的不足更加大了權力運作的隱蔽性，增加了司法監督的難度。我國司法監督機制的不完善，對司法權力約束的松弛，使得人情、關系、權勢、金錢等非理性因素有了廣闊的施展空間，這在很大程度上助長了司法腐敗。

一、我國司法監督機制的現狀

人民檢察院是憲法和法律規定的法律監督機關，檢察權是最具權威性的司法監督權力，檢察機關的法律監督應該是對司法權最有力的監督。但就目前人民檢察院所處的實際地位和既有權力而言，很難全面履行國家法律監督的重大職責，檢察機關內部的權力設置也還存在不少矛盾和問題。

在檢察機關和審判機關的關系上，許多國家將審判機關歸屬司法機關，而將檢察機關歸屬行政機關,我國則把它們都歸于司法機關。這使得檢察機關常常把自己擺在與審判機關同等的地位上。在行使監督職能時，往往受到系統內部其他因素的干擾和制約，出了問題盡量“大事化小、小事化了”，檢察權的獨立行使難以真正落實。檢察機關對審判工作的監督也缺乏強制性和權威性，除了“抗訴”與“建議”外，再無有效的監督措施。作為最大權力的抗訴權也只是一種“改判建議權”，這在很大程度上削弱了監督的力度。從檢察機關與公安機關的關系來看，分立制約的模式將審前訴訟程序斷裂為偵查和起訴兩個獨立的階段，導致對公安機關的制約嚴重不足。一方面，公安機關在司法實踐中權力非常大，除了批準逮捕和偵查起訴外，不受檢察機關的制約。在刑事訴訟過程中可以對犯罪嫌疑人采取逮捕以外的任何強制措施，檢察機關對此沒有明確的知情權。另一方面，對公安機關缺乏有力的監督措施。《刑事訴訟法》對立案監督、偵查監督的規定過于原則，缺乏實施細則，使這兩項工作的開展受到極大限制。特別是公安機關對檢察機關的意見或建議不予采納時，沒有具體的懲戒機制，對公安機關的權力約束十分有限，甚至有名無實。就檢察機關自身而言，其多重身份之間存在著明顯矛盾。我國法律規定，檢察院既是法律監督機關，又是公訴機關。作為法律監督機關，檢察機關要對公安機關的立案偵查過程進行監督；作為公訴機關，它又不得不在追究犯罪的共同目標下與公安機關保持協調。作為法律監督機關，要求檢察機關在審判過程中的地位高于訴訟參與人和法院，始終保持中立，做到不偏不倚；作為公訴機關，它又具有與他們同等的地位，并且總是與被告相對立。檢察機關將法律監督與公訴兩種權力集于一身，不僅在法理上矛盾，也造成了權力制約的失衡，給實際操作帶來許多問題。此外，檢察機關作為法律監督機關，其自身的權力缺乏對應的外部制約機制，于是就出現了“自己監督自己”的情形。而權力的自我監督不可能獨立于權力之外而存在，這為檢察機關自身內部的腐敗創造了條件。

人民代表大會是代表廣大人民行使國家權力的機構，人大對國家司法權力實行監督是現代民主法治的重要體現。我國《憲法》規定，“兩院”由人大產生，對人大負責，受人大監督。但從現實情況來看，由于缺乏切實可行的制度保障和暢通的監督渠道，人大監督顯得力度疲軟，缺乏實效，難于系統化、規范化。

切實有效的監督權力既要有憲法性的原則規定，又需要基本法及相關法律的具體保障措施。我國 《憲法》雖然賦予人大巨大的監督權力，但在司法實踐中人大的監督基本處于一種“虛監”的狀態。現實中，人大對司法工作的監督基本上是宏觀層面，往往局限于審議“兩院”的工作報告以及短期性的執法檢查。一些地方人大也在嘗試以民主評議和質詢的方式進行司法監督，但大都缺乏經常性、制度化的監督渠道。這樣的監督自然是浮于表面，難以到位，實際上形同虛設。此外，體制上的障礙也影響了人大監督的力度和效果。在現有體制下，各級人大的獨立性不夠，法律上的權力和實際權力相差甚遠，基本上處于同級黨政機關的支配之下，以致在有些地方，形成了人大“黨委不點頭不能監督，政府不高興不敢監督，遇到疑難問題不會監督”的怪現象。人大的監督本是憲法賦予的基本權力，但在現實中，人大行使監督權卻要察顏觀色，考慮政府和黨委的反應，這不能不說是一種莫大的諷刺。近年來，隨著司法腐敗的日益嚴重，一些地方人大開始推行對司法機關的“個案監督制”，直接介入對具體案件的審理活動，以克服人大監督過于宏觀的缺陷。但是，由非法律專業人員為主的人大代表在缺乏嚴格程序制約的條件下，對具體案件進行直接干預和審批，不可避免地會造成一些負面影響。在一定程度上，“個案監督制”是對司法機關獨立行使司法權的干涉，不僅不符合《憲法》的有關原則和精神，而且可能產生新的腐敗，影響司法公正的實現。正如一位學者所說“它一方面會造成一級法院的審級監督與同級人大監督之間的矛盾，產生國家機關內部的沖突；另一方面則進一步將法院置于地方利益的重壓之下，為地方勢力干預司法活動提供了新的途徑。”

二、完善我國司法監督機制的對策

（一）完善人大對司法權的權力監督

要充分發揮人大對司法權力的監督作用，當務之急在于盡快規范各級人大的司法監督行為，避免憑借權力隨意監督或圖形式、走過場，保證人大監督在法定范圍內以法定程序進行，既不能越俎代庖，干預法院、檢察院的司法工作，也不會對觸犯法律的行為熟視無睹。在此前提下，應建立健全人大的責任追究制，發揮人大人事任免權和彈劾建議權的作用。對在執法過程中違法亂紀造成錯案冤案的司法人員，要及時采取糾正措施，并追究其相應責任。必要時，要依法定程序罷免其職務或向任免機關提出罷免建議。對于“個案監督制”，筆者以為應盡快予以取消。人大對司法機關的監督重點應集中于司法機關經費收支是否正常、人員結構是否合理、司法程序是否科學、司法官員是否廉潔等宏觀領域。對正在審理中的個案，必須充分尊重司法機關的獨立審判權，禁止以監督為名進行非法干涉。在組織問題上，可以在人大設立“執法監督委員會”，配以專職的監督人員，對司法機關的執法情況進行檢查監督，實現監督的專業化、經常化。該機構直屬于國家權力機關，由人大產生，只對人大負責并報告工作，享有質詢權、調查權、審查權、知情權、彈劾權等權力，真正使憲法規定的監督權力具體化，可操作化。

（二）完善檢察機關對司法權的法律監督

要完善檢察機關的法律監督職能，首先要重新配置檢察機關的職權。為了加強檢察院對公安機關的法律監督，不少學者提出“檢警一體化”，讓公安機關的偵查活動在檢察機關的領導和指揮下進行。筆者以為，檢察權是一種獨立的國家權力和訴訟權力，不應該和其他任何權力相混淆。“檢警一體化”不僅割裂了我國訴訟結構與憲政制度的統一，而且在實踐中，由于公檢機關有著不同的隸屬關系，檢察官和警察各有所長，檢察機關對公安機關的領導和指揮必然難于操作。比較可行的思路是將檢察機關的職權重新定位。一方面，公訴權與法律監督權分離。將現有起訴部門的檢察官分為檢察事務官和主訴檢察官，檢察事務官主要面對偵查，對偵查起到強有力的制約；主訴檢察官主要面對法庭，在庭審中形成與辯方強有力的對抗。另一方面，在保持現行檢察體制不變的前提下，增設檢察預審程序，使審查起訴的職能與出庭公訴的職能相分離。這樣，行使審查起訴職能的檢察官就能夠保持中立地位，有效制約偵查機關；而行使公訴職能的檢察官則可以專職出庭公訴，從而擺脫了既要主動追訴又要監督制約偵查的兩難境地。

（三）完善新聞媒體對司法權的輿論監督

針對新聞媒體對某些司法腐敗問題不敢監督、不能監督的狀況，根本的解決途徑在于改革現有的媒體管理體制，加強法制建設，使新聞媒體步入市場化、規范化、法治化的軌道，真正成為自由、自主、自律的監督主體，真正發揮新聞媒體的輿論監督作用。具體的說，一方面，要推進新聞媒體的市場化，打破政府壟斷，允許公民個人、社團組織創辦或接管新聞單位，保障新聞系統的相對獨立性，給予新聞媒體在所有制、經營管理、內容制作、人事安排等方面應有的自主權，擺脫政府機關的行政干預。另一方面，國家應盡快制定一部專門的《新聞法》，賦予新聞機構獨立的法律地位，對新聞監督的主體、權利、義務、方式以及新聞腐敗的懲治等方面都加以明確規定，使新聞媒體對司法活動的監督有章可循、有法可依，保障新聞媒體進行采訪、報道以及拒絕透露消息來源的權利與自由。就新聞媒體而言，必須不斷加強自身建設，規范內部管理，既要善于運用各種手段，開展深入細致的調查采訪，對司法腐敗進行大膽披露，在法律規定的范圍內自由地表達自己的觀點，推動司法監督不斷走向深入，也要強化自身的責任意識，在進行報道時必須尊重法律、尊重事實，防止失真、失當、失范。不能憑直覺或想象進行大肆宣傳，更不能歪曲事實妄加評論，以免影響法官的中立性。要弄清自己的職責是“監督”司法而不是“左右”司法，更不準以新聞監督為名為個人或單位謀取非法利益。

（四）完善人民群眾對司法權的權利監督

要有效減少司法腐敗行為的發生，必須依靠廣大人民群眾的力量，加強人民群眾監督司法活動的自覺性和主動性。為此，除了堅持不懈地抓好普法工作，不斷增強全民的法制觀念和自我保護意識外，必須推行司法公開，加強司法工作的透明度，保障公民應有的知情權加強制度建設，拓寬人民群眾的權利監督渠道，以具體明確的規則，、制度把監督的范圍和程序固定下來，為群眾的司法監督提供強有力的法制保障。應專門開通司法腐敗舉報的“綠色通道”，創建快捷、便利、保密的有效形式，以便群眾隨時反映情況。可在地方法院設立舉報中心，設立專門舉報電話、舉報信箱和舉報接待室；提倡公民采取署名方式進行舉報，以便對違紀違法人員進行調查處理；當地人民法院要采取切實可行的有效措施，保護舉報者的人身、財產權利不受侵犯；舉報中心應在當地紀委、人大的監督下，對舉報的問題進行認真查處，并通過新聞媒體予以公布。針對人民陪審制名存實亡的現狀，筆者以為，陪審制實質上是法庭內的一種分權制衡，陪審員的參與是對法官權力的必要約束和制約，因此，不應簡單地加以廢除。但考慮到我國公民的實際狀況，必須對現行制度進行改革，主要是從組織法的角度對人民陪審員的任職資格做出嚴格規定，建立“專家陪審制”，保證由那些文化程度較高、法律知識較好的人來參與陪審，提高監督的效果。

（五）完善司法公開制度，提高司法活動的透明度

公開是監督的前提，“陽光是最好的防腐劑”，在不涉及國家秘密、個人隱私的情況下，凡是能公開的事務都應向社會公開，不僅結果要公開，程序也要公開。只有切實推行“陽光工程”，提高司法活動的透明度，將警務、檢務、審判工作都置于政府和社會的全面監督之下，才能減少“暗箱操作”，使司法腐敗現象真正無處藏身。近年來，我國在司法公開方面建立健全了一系列制度規則，如審判公開制度、案件流程管理制度、法官與當事人隔離制度等，收到了良好的效果。當前完善我國司法公開制度，筆者認為應當借鑒國外經驗模式，重點抓好以下兩個方面的制度建設：

1．建立司法人員財產申報及金融實名制度。財產申報制度的核心是把在職人員任職期間的財產公開化，接受群眾監督。作為反腐敗的重要舉措，它被西方譽為“陽光法案”，為世界許多國家所采用。如美國《政府道德法》就規定“關于立法、行政、司法人員財產收入申報審核完畢后，即予以公開，任何一個公民都可以在交付一定復制費、郵寄費后，索取他所需要的申報材料。”作為社會公平和正義的主要捍衛者，國家司法人員的個人財產隱私權應受到更多限制，建立司法人員財產申報制度是我國法制建設的必然趨勢。為此，筆者主張，大膽借鑒西方的經驗模式，啟動司法人員財產申報制度，對財產申報的時間、范圍、機構、虛報或漏報的法律責任、申報后的財產公開措施等內容都以法律形式加以明確規定，以便外界對司法人員的財產狀況進行全面跟蹤，有效抑制司法腐敗。但是，這一制度有它的局限。不少人員為了逃避法律追究，往往采取匿名存款的方式隱瞞收入。因此，與財產申報制度相配套，必須實行金融實名制度，這樣才能增加財產虛假申報的風險性，真正保證司法人員個人財產收入的透明化。

2．建立裁判理由說明制度。我們從《美國聯邦最高法院判例集》中可以看出，每一份判決書幾乎都是長篇大論，最長的可達上百頁，最短的也有幾十頁，其內容不僅包括法官對法律的解釋，更多的還是自己所持有的哲學觀點和法理的論述，讓人看了之后對法官的判決結果十分信服。而在中國，除非案件事實特別復雜，判決書一般不會超過十頁，而且主要內容是對事實的敘述、法律的適用以及適用的結果。至于法律為什么要這樣規定，法官對法律的規定是如何解釋的，為什么這樣解釋，當事人提供的證據哪些被采用、哪些被排除，為什么采用或不予采用，法官做出判決的理論依據是什么等等這些問題都無法從判決書上得到體現。這樣教條式的判決書容易讓人盲目服從，實際上剝奪了人們自己進行判斷的機會和對法官的裁決活動進行有效監督的權利。為此，筆者建議，我們應該借鑒發達國家的成功經驗，建立裁判理由說明制度，增加說理部分在裁判書中的比重，要求法官將自己采納證據、認定事實、適用法律的理由和推理過程在判決書中做出具體說明，以提高判決理由的可信度和判決結果的透明度。

*重慶市北碚區人民檢察院、全國檢察理論研究人才［400700］