主訴檢察官辦案責任制的困境及出路*

文◎吳祥義熊 正石 晶

主訴檢察官辦案責任制的困境及出路*

文◎吳祥義**熊 正**石 晶**

主訴檢察官辦案責任制（以下簡稱：主訴制）是指在檢察長領導下，在審查起訴部門實行的以主訴檢察官為主要責任人的檢察官辦案制度。1999年4月，高檢院決定在北京、天津、上海、重慶等地進行主訴檢察官辦案責任制試點工作，標志著全國主訴制改革拉開帷幕，之后，該項改革如雨后春筍般在全國各地展開。［1］十年來，在高檢院的正確領導和關心下，主訴制得到了健康、有序的發(fā)展。實踐證明，主訴制改革符合公訴辦案工作的自身規(guī)律，明確了辦案責任，提高了案件質(zhì)量和訴訟效率，鍛煉了公訴隊伍，提升了公訴水平。但不可否認，這項改革也遇到了很多困境，如何進一步完善主訴制的運行機制，走出困境，把主訴制改革推向深入，已成為當前主訴制改革的核心問題。

一、主訴制改革面臨的困境

（一）放權與收權進退維谷

主訴制的核心在于放權。主訴制推行的過程中，簡政放權一度是公訴工作的主調(diào)，經(jīng)過一段時間，收權的呼聲日漸高漲，主訴制在放與收之間徘徊。一方面，一些地方檢察機關的領導對主訴檢察官獨立辦案不放心，對于擁有相當大權力的主訴檢察官們能否適應新的辦案機制的要求，能否用好手中的權力，會不會濫用權力，以權謀私等心存疑慮；另一方面，在相應的權力還不充分，利益還沒有真正到位的情況下，一些主訴檢察官也不愿意承擔如此大的責任，辦案中遇到問題，主動向領導匯報，聽候領導定奪，怠棄本應該自己獨立行使的權力。加之個別主訴檢察官確實不能勝任新的辦案機制的要求，于是收權日趨明顯，個別檢察機關的主訴制甚至逐漸有其名而無其實。而地級市一級檢察機關承辦著大部分重大、復雜、疑難案件，對這些案件，主訴檢察官僅有延長、退補案件的決定權，沒有決定處理權，還需報批，事實上實行的仍是審批制。以上這些情況的存在，致使一些公訴部門的主訴制度改革可以說是穿新鞋，走老路，流于形式。放權與收權，進退兩難。［2］

（二）穩(wěn)定與流動左右為難

司法工作講究經(jīng)驗積累，一名優(yōu)秀的主訴檢察官不是一兩天能培養(yǎng)出來的，培養(yǎng)出來后，就更需要在公訴崗位上發(fā)揮作用。但受現(xiàn)有的人事制度限制，每一名主訴檢察官都面臨著職務的升遷及崗位的變動。強調(diào)穩(wěn)定，則有可能損害主訴檢察官個人的發(fā)展；突出流動，則有可能違背司法規(guī)律。主訴制實施以來，各地檢察機關在崗主訴檢察官流失都比較嚴重，以筆者所在的北京市為例，十年來,全市各級檢察機關共任命主訴357人，目前仍在公訴崗位的僅有162人，已流失過半，離開公訴崗位的195人除個別退休、辭職的外，大部分到外單位任職或提拔交流到院內(nèi)其他處室任職。毫無疑問，行政職務的晉升對主訴檢察官有很大的吸引力。這對個人而言無可厚非。但如果沒有足夠的人才儲備，專業(yè)人才向管理人才流動，客觀上會造成主訴檢察官制度難以為繼的局面。需要引起我們足夠的重視。［3］

（三）責任與權力不相匹配

權責的有機統(tǒng)一是實行主訴制的初衷，但經(jīng)過一段時間的運行，出現(xiàn)了權力、責任相脫節(jié)的情況，妨礙了這一制度健康深入的發(fā)展。現(xiàn)在主訴檢察官面臨的問題主要是責任很完整，權力卻不完善，一些地方放權并不徹底。主訴檢察官在求訴權方面有決定權，但在不訴、減少或增加犯罪事實、主動增加犯罪嫌疑人等方面沒有權力。在主訴設計之初，實際上并未考慮利益的問題，但隨著主訴制的發(fā)展，利益問題日益突出，在很多地方公務人員工資的規(guī)范后，原來的主訴檢察官崗位目標管理獎取消了，打破了原來責權利三位一體的格局，而在出國培訓、晉升、待遇等方面，并沒有對主訴檢察官真正的政策傾斜。有的地市一級檢察機關受編制限制，一名科員晉升為副主任科員需要五至七年，主訴檢察官亦不例外。這種責任大于職權，利益低于風險的態(tài)勢直接導致主訴檢察官崗位吸引力降低，不愿做主訴的思想不斷蔓延，很多人不愿意到任務多、風險大、責任重的主訴檢察官崗位。［4］

（四）行政與司法輕重不一

公訴權屬于司法權，有其自身的運行規(guī)律。主訴制改革的一個重要目標就是按照司法規(guī)律辦案，但由于現(xiàn)有行政管理體制的強大慣性，揮之不去的行政管理思維和行政管理模式成為制約主訴制發(fā)展的瓶頸。一是職務職級晉升重行政輕司法。檢察機關實行的是司法職務和行政職務并行的體制，主訴檢察官既面臨著司法職務的晉升，也面臨著行政職務的晉升。但由于行政職務的強勢，官銜攜帶著更大的利益信號，一些主訴檢察官把行政職務職級的晉升作為個人發(fā)展的追求和衡量自身價值的標準，而對檢察職務的晉升則可有可無，主訴檢察官崗位的專業(yè)色彩逐步淡化。二是對主訴檢察官的監(jiān)督、考核、獎懲機制，很大程度上是套用對行政公務員考評模式。對主訴檢察官及其所從事的司法業(yè)務特性考慮較少，忽視了行政工作和司法工作、行政人員與司法人員的職業(yè)差別。三是有的主訴成主管。由于案件量激增，主訴檢察官似乎變成辦案組長，行政管理職責增加，業(yè)務領域發(fā)揮的作用相應減少，定而不審，審而不訴，在組內(nèi)形成了新的審批制。［5］

（五）學歷與能力難以兩全

主訴檢察官的選任是主訴制實施的基礎，但選任的條件和方式各地則各有千秋。以北京市為例，主訴檢察官的選任條件，對其它學科本科學歷者，需五年以上檢察業(yè)務經(jīng)歷；法學本科學歷者，需三年以上檢察業(yè)務經(jīng)歷；法學碩士，一年以上檢察業(yè)務經(jīng)歷；法學博士，不需要檢察業(yè)務經(jīng)歷。學歷高對于迅速適應公訴工作，深入分析案情及其法律關系確實是一個得天獨厚的條件，但學歷不等于辦案能力，辦案能力的培養(yǎng)需要一個長期的積淀過程。另一方面，檢察業(yè)務也不等于公訴業(yè)務，其它檢察業(yè)務能力強，并不意味著公訴業(yè)務能力必然強。同時，有的地方資格考試成了選任的決定性條件，而一個合格、成熟的主訴檢察官需要的是綜合能力，表現(xiàn)在掌握和運用法律知識、檢察業(yè)務、語言文字表達、思維判斷、反應論辯、組織協(xié)調(diào)、獨立處理事務等方面，這些能力通過一場考試是無法反映出來的。［6］

（六）工作與培訓無法兼得

主訴檢察官基本上都是公訴部門出類拔萃的人才，具有較深厚的專業(yè)知識和一定的辦案經(jīng)驗。但隨著社會的發(fā)展，社會分工的日益細密和犯罪的復雜化，對主訴檢察官綜合素質(zhì)及辦案所需要的理論修養(yǎng)、知識存量、業(yè)務水平提出了更高的要求，迫切需要主訴檢察官知識的豐富和更新，成為專業(yè)化的專家型人才。雖然主訴制中本身包括了培訓機制，但培訓機制并不一定都能堅持，即使堅持培訓的，也顯得杯水車薪，十分乏力。以北京市為例，每年基本上都組織一次全市范圍內(nèi)的主訴檢察官培訓，但也存在一些問題：一是沒有規(guī)范的、相對固定的教材，培訓內(nèi)容多臨時確定；二是培訓的力度不夠。一年只集中一次，培訓三四天，相當一部分主訴檢察官因忙于辦案不能聽課。至于外出考察、接受更高層次的培訓，更是不敢奢望。培訓不夠，主訴檢察官的知識得不到及時更新、充實，直接影響到隊伍的素質(zhì)和公訴效能的進一步提高。

二、走出困境的出路

（一）充分放權，統(tǒng)一權責

十年的實踐證明，主訴檢察官在案件的處理上，無論是對犯罪事實把握，還是對證據(jù)的審核，沒有發(fā)生明顯差錯。對主訴檢察官放權并不必然發(fā)生濫用職權的情況。除法律法規(guī)有明確規(guī)定的外，一般諸如追訴權、自行偵查權、延長審查起訴期限權、判決裁定的審查權等也可以充分放權，免除繁瑣的行政化程序，調(diào)動主訴檢察官辦案的積極性和能動性，提高訴訟效率。主管檢察長和科處長除對重大、復雜、疑難的問題和案件進行具體的指導和決策外，應將主要精力用在考核、監(jiān)督及事務性的指導上。在主訴組的設置上最好實行二人或三人組，一名主訴帶一名助手和一名書記員，避免行政化傾向，應明確規(guī)定主訴檢察官和助手的出庭比例，主訴檢察官出庭的比例不得低于其承辦案件的90%。同時，進一步強化責任，全面落實過錯責任追究制，增強主訴檢察官的責任意識和風險意識。［7］

（二）重視保障，穩(wěn)定隊伍

由于主訴檢察官工作壓力大、負擔責任重、工作標準高，有必要為主訴檢察官提供甚至提高工作條件和利益保障。一是保持合理的辦案數(shù)，減輕辦案壓力。主訴檢察官的月辦案定額，以北京檢察機關的三人主訴組為例，基層檢察院主訴檢察官的月辦案定額為7-8件，案件低發(fā)區(qū)縣的檢察院可以在此基礎上減少1-2件；市、分院主訴檢察官的月辦案定額為2件。二是在主訴檢察官工作條件和待遇上堅持 “有為才有位”，在繼續(xù)爭取主訴津貼的同時，在晉職晉級、績效考核、專門培訓、外出考察、課題研究、休假、參加全國性會議、獲取書刊資料等方面向主訴檢察官傾斜。三是可以考慮嘗試將主訴檢察官的職級與行政級別直接掛鉤，探索職業(yè)公訴人以及主訴檢察官等級制之路，最大限度的激發(fā)主訴檢察官的工作熱情，使主訴檢察官成為令人向往的工作崗位，這一方面，北京市檢察院第一分院作出了有益的探索［8］，賦予主訴檢察官相應的行政級別，使主訴檢察官不必擔心職級的晉升問題，為建立一支穩(wěn)定的、高水平的主訴檢察官隊伍創(chuàng)造了條件。

（三）完善選任，加強培訓

在選任主訴檢察官時，既不能只重視學歷而輕視能力，也不能只重視能力而輕視學歷，應當在同等學歷情況下強調(diào)能力、同等能力情況下強調(diào)學歷。確保只有那些既有扎實的法理知識，又有豐富的實踐經(jīng)驗和操作技能的公訴人才能走上主訴檢察官的崗位。應根據(jù)各地檢察機關的案件數(shù)合理確定主訴檢察官的數(shù)量，堅持少而精的原則，形成良好的競爭機制。［9］對主訴檢察官的培訓，采取在崗學習與脫崗集中培訓相結合的方式進行，集中脫崗培訓一般由省級院檢察院統(tǒng)一組織，最好每年兩次，上半年與下半年各一次，每次培訓時間為七到十天。各地檢察機關也應定期組織主訴檢察官進行業(yè)務學習。培訓內(nèi)容應結合審查起訴業(yè)務需要，采取疑難案例討論、評析，重大理論與實踐問題研討，聘請專家、學者舉辦講座等方式。同時拓展主訴檢察官的培訓與研修的內(nèi)容和途徑，允許可帶課題進入法學院研修、赴外省市或者境外考察學習，提高他們的辦案能力。

（四）科學考核，有效監(jiān)督

為保證公正執(zhí)法，對主訴檢察官的工作應當進行科學考核和有效的監(jiān)督，但對主訴檢察官辦案工作采取訴后考核監(jiān)督的辦法，不能干擾主訴檢察官正常行使權力，防止回到請示匯報的老路上。一是進一步增強考核方式的規(guī)范性、科學性和可操作性，堅持政治和業(yè)務相結合的考核方式確保主訴的政治素質(zhì)、業(yè)務能力，考核結果應與主訴檢察官的晉級晉職相掛鉤。二是充分利用局域網(wǎng)以及網(wǎng)絡化辦案系統(tǒng)，由檢察長、主管檢察長、部門負責人對主訴檢察官的辦案過程、執(zhí)法行為在網(wǎng)絡上進行全程同步跟蹤監(jiān)督，及時糾正和防止錯案的發(fā)生，確保案件質(zhì)量。三是豐富監(jiān)督形式，實行辦案流程監(jiān)督、調(diào)卷復查監(jiān)督、跟庭考察、個案述職監(jiān)督、跟蹤走訪（法院、公安）監(jiān)督，采取多種手段，從實體和程序上保證主訴檢察官辦理案件的質(zhì)量和效率。在加強考核監(jiān)督的同時，也要為主訴“松綁”，減少一些不必要的考核，調(diào)動他們的主觀能動性，提高工作成效。［10］

十年的實踐證明，主訴制改革符合公訴辦案工作的自身規(guī)律，也發(fā)揮了積極的作用。雖然這項改革也遇到了一些問題，但是應當看到這項改革是有生命力的，我們有理由相信，這一制度將在實踐中不斷完善，在探索中不斷發(fā)展。

注釋：

［1］參見王琰、肖瑋：《實踐中完善 探索中發(fā)展——主訴檢察官辦案責任制試點情況綜述》，載《人民檢察》1999年第11期。

［2］參見張永會：《深化主訴檢察官辦案責任制度的思考》，載《中國檢察官》2006年第6期；陳國錦：《實行主訴檢察官獨任制應克服幾種錯誤傾向》，載《檢察實踐》2000年第4期。

［3］參見陳虹偉：《全國首位主訴檢察官回憶“主訴”10年》，載《法制日報》2008年 7月20日。

［4］參見陶華、薛飛：《完善主訴檢察官制度的若干思考》，載《法制與社會》2008年 10月（上）。

［5］參見李慧國、劉曉燕：《怎樣完善主訴檢察官辦案責任制》，載《檢察實踐》1999年第6期。

［6］參見王紅梅、許軼峰：《主訴檢察官辦案責任制存在的問題和對策》，載《法制日報》2004年12月02日。

［7］同［5］。

［8］北京市檢察院第一分院的主任檢察官制度，就是建立以職位為核心的管理機制，參照國際通例，建立以檢察官為中心的辦案組模式，以一名主任檢察官為專業(yè)化辦案組的組長（或隊長），配若干名檢察員、助理檢察員與若干書記員。主任檢察官的角色：一方面，主任檢察官是總指揮官，要負責對組內(nèi)案件的全面統(tǒng)籌安排；另一方面，主任檢察官是組內(nèi)業(yè)務專家，要負責解決組內(nèi)辦理專業(yè)案件的難點與問題，并帶領專業(yè)組成員在相關的專業(yè)領域內(nèi)總結、探索出辦理專業(yè)案件的特色方法或經(jīng)驗。主任檢察官依法獨立履行法律監(jiān)督職責，原則上只接受檢察長與檢委會的領導。主任檢察官一般兼任副處長。

［9］參見王琰：《重筆濃墨寫責任——檢察機關建立主訴檢察官制度的探索》，載《人民檢察》1999年第6期。

［10］參見江憲法：《主訴檢察官辦案責任制若干制度建設的思考”》，載《上海市政法管理干部學院學報》2001年第5期。

*本文為國家檢察官學院2010年科研項目。

**北京市大興區(qū)人民檢察院［102600］