國(guó)土資源行政主管部門發(fā)生瀆職犯罪的環(huán)節(jié)及查辦方法

文◎范增雙 徐世軍 劉英波

國(guó)土資源行政主管部門發(fā)生瀆職犯罪的環(huán)節(jié)及查辦方法

文◎范增雙*徐世軍*劉英波*

我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)土資源行政主管部門，除土地資源管理職能外，還包括礦產(chǎn)資源管理職能。本文所說(shuō)的國(guó)土資源行政主管部門僅指行使土地資源管理職能的行政部門。從國(guó)土資源行政主管部門核心業(yè)務(wù)工作流程、易發(fā)犯罪環(huán)節(jié)及相關(guān)案例；犯罪表現(xiàn)形式；查辦案件方法這三個(gè)方面介紹國(guó)土資源行政主管部門發(fā)生瀆職犯罪環(huán)節(jié)及查辦方法。

一、核心業(yè)務(wù)工作流程易發(fā)犯罪環(huán)節(jié)

國(guó)土資源行政管理工作，依據(jù)大量相關(guān)的土地法規(guī)及工作流程。每個(gè)行政管理及審批環(huán)節(jié)都需要法規(guī)規(guī)定的前置要件，違反規(guī)定達(dá)到一定的法律后果，就可能涉及瀆職犯罪。

（一）土地利用工作流程：國(guó)有土地使用權(quán)的利用和審批分為建設(shè)用地審批、轉(zhuǎn)讓出租抵押審批、企業(yè)改制資產(chǎn)處置、土地使用權(quán)收回、集體建設(shè)用地、居民建房。其中在建設(shè)用地審批中，業(yè)務(wù)量比較大，出現(xiàn)的瀆職犯罪概率相對(duì)多。建設(shè)用地審批程序：擬定年度供應(yīng)計(jì)劃——制定劃撥供地出讓方案——編制方案——收儲(chǔ)中心——組織招拍掛活動(dòng)——成交確認(rèn)——審核——領(lǐng)導(dǎo)簽批——辦公室辦文。如果在不是招拍掛方式出讓土地而是劃撥協(xié)議出讓方式審批建設(shè)用地只是劃撥協(xié)議出讓方式取代了招拍掛方式，在確定是否符合劃撥供地條件，及計(jì)算土地出讓金環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的規(guī)定，也是瀆職犯罪的易發(fā)環(huán)節(jié)。

（二）耕保業(yè)務(wù)流程：建設(shè)用地審查報(bào)批——申請(qǐng)——擬征地公告、調(diào)查摸底、確認(rèn)數(shù)據(jù)、組織聽(tīng)證、草擬征遷方案——勘測(cè)定界——編制一書四方案——會(huì)簽會(huì)審上報(bào)市政府——報(bào)省廳——收取報(bào)批費(fèi)用——省政府下達(dá)批復(fù)——實(shí)施。建設(shè)用地審查報(bào)批過(guò)程中，易出現(xiàn)瀆職犯罪的環(huán)節(jié)是在調(diào)查摸底環(huán)節(jié)和上報(bào)審批環(huán)節(jié)。案例：某市國(guó)土資源局工作人員在組織調(diào)查摸底的工作環(huán)節(jié)，沒(méi)有認(rèn)真調(diào)查土地權(quán)屬情況，對(duì)集體土地沒(méi)有認(rèn)真測(cè)量面積，對(duì)農(nóng)民的宅基地也沒(méi)有每戶認(rèn)真測(cè)量，造成被動(dòng)遷的村民集體組織及村民個(gè)人沒(méi)有依法得到應(yīng)得的補(bǔ)償。

（三）地籍管理流程：地籍管理的工作內(nèi)容分為，土地權(quán)屬管理、土地資源調(diào)查。土地權(quán)屬管理分為土地登記發(fā)證、土地權(quán)屬糾紛調(diào)處。土地登記發(fā)證的程序是:初始登記——通告——申報(bào)登記——地籍調(diào)查——權(quán)屬審核——公告——登記注冊(cè)——頒發(fā)證書；變更土地登記——土地變更登記申請(qǐng)——地籍調(diào)查——權(quán)屬調(diào)查——地籍測(cè)量——權(quán)屬審核--注冊(cè)登記。每個(gè)環(huán)節(jié)都需要規(guī)定的前置要件，是必須具備的，才能進(jìn)行下一個(gè)環(huán)節(jié)的審批。在地籍管理工作中已發(fā)生瀆職犯罪的環(huán)節(jié)主要發(fā)生在土地登記發(fā)證、土地權(quán)屬糾紛調(diào)處工作中，其中多數(shù)發(fā)生在土地登記發(fā)證工作中，如某市國(guó)土資源局工作人員，在土地權(quán)屬登記工作中，不認(rèn)真審查，對(duì)不符合土地登記條件的申請(qǐng)，受理登記，也有對(duì)其提供的虛假登記材料不認(rèn)真審查，受理登記。有的是造成開(kāi)發(fā)成本提高，有的是給權(quán)利人造成損失，又如，某土地局工作人員，在土地權(quán)屬糾紛調(diào)處工作中，徇私舞弊，憑著土地登記專業(yè)性強(qiáng)，當(dāng)事人不懂的有利條件，在土地權(quán)屬糾紛調(diào)處工作中不及時(shí)做出正確處理，甚至做出錯(cuò)誤的處理決定，給當(dāng)事人造成重大損失。

（四）土地監(jiān)察工作流程：案件來(lái)源——受理、不受理——立案——責(zé)令停止違法行為、調(diào)查——告知、聽(tīng)證——下達(dá)處罰決定——送達(dá)——建議處分、交罰款、犯罪案件移交。在土地監(jiān)察工作中已發(fā)生瀆職犯罪的環(huán)節(jié)是責(zé)令停止違法行為、調(diào)查環(huán)節(jié)。某市土地監(jiān)察大隊(duì)工作人員，在土地監(jiān)察工作中，發(fā)現(xiàn)違規(guī)占用土地，不制止、也不向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)。也有負(fù)責(zé)土地監(jiān)察工作的工作人員，在執(zhí)行土地監(jiān)察工作中，遇有人說(shuō)請(qǐng)，就不認(rèn)真執(zhí)法，對(duì)違規(guī)用地行為不依法處理，致使違規(guī)用地的建筑林立于城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，給市政建設(shè)，城市開(kāi)發(fā)增加了成本。還有土地監(jiān)察工作人員，在土地監(jiān)察工作中，發(fā)現(xiàn)破壞土地資源的一般刑事案件，不移交司法機(jī)關(guān)，而只是采取罰款等方式處理。

二、查辦國(guó)土資源行政主管部門在行使土地資源管理職能過(guò)程中發(fā)生瀆職犯罪的依據(jù)和表現(xiàn)形式

首先，國(guó)土資源行政主管部門發(fā)生的瀆職犯罪有：濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪、非法批準(zhǔn)征用占用土地罪、低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)罪、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員簽訂履行合同失職被騙罪、徇私不移交刑事案件罪等。

其次，國(guó)土資源行政主管部門發(fā)生的瀆職犯罪的表現(xiàn)形式主要有：國(guó)土資源行政主管部門工作人員超越職權(quán)，違反規(guī)定、處理其無(wú)權(quán)決定、處理的事項(xiàng)，或者違反規(guī)定處理公務(wù)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的行為；國(guó)土資源行政主管部門工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行或者不認(rèn)真履行職責(zé)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的行為；其次是國(guó)土資源行政主管部門工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)非法批準(zhǔn)征用占用土地；國(guó)土資源行政主管部門工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)，非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)情節(jié)嚴(yán)重的；國(guó)土資源行政主管部門工作人員在土地監(jiān)察、土地登記、土地審批過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的案件不移交的等。具體的常見(jiàn)的表現(xiàn)形式有：違反規(guī)定少算土地出讓金、違規(guī)核發(fā)土地批件，不認(rèn)真履行職責(zé)進(jìn)行土地登記，同意邊報(bào)邊批、未批先占，以罰代批、不移交刑事案件等。

三、查辦該類案件方法

（一）深入學(xué)習(xí)土地資源管理的專業(yè)知識(shí)，打下堅(jiān)實(shí)的初查基礎(chǔ)。深入學(xué)習(xí)土地資源管理的相關(guān)法規(guī)及專業(yè)技術(shù)知識(shí)，是初查的基礎(chǔ)。可以在網(wǎng)上查詢，也可以異地了解學(xué)習(xí)涉案部門的知識(shí)。

要全面收集相關(guān)的法律法規(guī)。要以學(xué)習(xí)和研究《刑法》、《刑訴法》的嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度弄懂弄通與案件相關(guān)的土地資源管理及民事方面的法律法規(guī)，準(zhǔn)確適用相應(yīng)條款，得出正確的初查結(jié)論。

（二）學(xué)懂弄通易發(fā)案環(huán)節(jié)所涉及的法規(guī)。突擊審查某項(xiàng)具體工作，查處瀆職犯罪。具體做法主要有：

一是對(duì)市政工程建設(shè)動(dòng)遷檔案進(jìn)行審查。因?yàn)椋@部分動(dòng)遷檔案比較完整，涉及的又是市政建設(shè)的成本，如果成案，證據(jù)好固定，損失好確定。可調(diào)取幾年以來(lái)動(dòng)遷成本較大的市政工程動(dòng)遷檔案，審查動(dòng)遷中所涉及的建筑、房屋的權(quán)屬資料是否合法，如動(dòng)遷所涉及土地使用證是否屬違規(guī)核發(fā)，房屋所有權(quán)證是否因違規(guī)核發(fā)的土地使用證而核發(fā)，是否因此導(dǎo)致動(dòng)遷成本過(guò)高，是否對(duì)市政建設(shè)所要占用的土地的用地性質(zhì)、土地類別的認(rèn)定錯(cuò)誤，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高。這樣，即可發(fā)現(xiàn)國(guó)土資源行政主管部門發(fā)生的瀆職犯罪案件。

二是對(duì)全市欠繳的土地出讓金情況進(jìn)行審查。有假借刺激經(jīng)濟(jì)，拉動(dòng)內(nèi)需為名，濫用權(quán)力擅自批準(zhǔn)緩交土地出讓金，造成土地被用地者抵押給銀行土地出讓金不能收繳的后果。也有為了本地區(qū)建設(shè)、為本地區(qū)稅收等原因擅自決定緩交土地出讓金，致使土地出讓金無(wú)法收繳。可以全面調(diào)查全地區(qū)土地出讓金免繳、欠繳的全部情況，進(jìn)行排查，查處瀆職犯罪問(wèn)題

三是對(duì)全市劃撥土地進(jìn)行有重點(diǎn)的排查，查處違法劃撥土地的瀆職犯罪問(wèn)題。

四是對(duì)全地區(qū)改制企業(yè)涉及處理國(guó)有土地的工作進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)查。

審查在國(guó)有企業(yè)改制過(guò)程中，違法處理國(guó)有土地的瀆職犯罪問(wèn)題。尤其國(guó)有企業(yè)改制過(guò)程中，對(duì)政府原劃撥給國(guó)有企業(yè)的土地的處理進(jìn)行審查，查處土地資源行政管理人員瀆職犯罪問(wèn)題。

（三）堅(jiān)持秘密初查的原則。秘密初查應(yīng)貫徹于初查的全過(guò)程，秘密初查要貫徹到每一個(gè)細(xì)節(jié)。如：以一個(gè)初查目的，掩護(hù)另一個(gè)初查目的；以一個(gè)初查案件，掩護(hù)另一個(gè)初查案件；以調(diào)查一個(gè)不是指向犯罪的違規(guī)點(diǎn)掩護(hù)調(diào)查指向犯罪的違規(guī)點(diǎn)等。更要迅速高效的開(kāi)展初查，否則人為的造成初查時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，初查的秘密性也會(huì)大打折扣。

要在全面收集相關(guān)法律規(guī)章及書證物證之后，集中時(shí)間詢問(wèn)證人，減少證人所受的干擾。時(shí)機(jī)成熟后，及早接觸初查對(duì)象，增加突破案件的突然性，減小辦案阻力。

（四）堅(jiān)持查瀆職犯罪與查經(jīng)濟(jì)犯罪并重的原則。瀆職的背后往往就有經(jīng)濟(jì)利益存在，對(duì)那些長(zhǎng)期行使某一重點(diǎn)土地資源行政權(quán)的涉案嫌疑人，尤其是社會(huì)上口碑不好，經(jīng)濟(jì)狀況又明顯超出其正常收入的嫌疑人，在初查時(shí)就對(duì)其經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行調(diào)查。如發(fā)現(xiàn)其存在受賄、貪污、巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明等問(wèn)題。一是對(duì)我們查辦的瀆職犯罪案件，是一個(gè)強(qiáng)有力的支撐。二是深挖瀆職犯罪行為背后的深層次問(wèn)題，即打擊瀆職犯罪背后存在的貪污賄賂犯罪，才能夠取得查辦國(guó)土資源行政主管部門發(fā)生的瀆職犯罪的最佳法律效果和社會(huì)效果。

*遼寧省盤錦市人民檢察院［124010］