對食品添加劑監管制度創新與發展的思考

■文/華晨泓

政府及監管部門從消費者的生命安全出發頒布法規、制定標準，規范企業的生產行為，企業在法規和標準的指導下，在追求利潤最大化中尋求最低成本使用食品添加劑，消費者終端消費安全食品，這像一個食物“鏈”，但因種種不確定因素，導致這個“鏈”并沒有平衡。

問 題

目前，生產和使用環節中對食品添加劑監管的法規主要有：《食品衛生法》、《工業產品生產許可證管理條例》、《食品添加劑衛生管理辦法》和《食品生產加工企業食品添加物質使用備案管理辦法》等；監管的標準主要有：GB2760《食品添加劑使用衛生標準》、GB14880《食品營養強化劑使用衛生標準》、“食品通則”、“食品衛生標準”和“食品產品質量標準”等，但由于標準問題和一些監管制度不夠完善而引發的食品質量安全事件時有發生。“三鹿奶粉事件”、“蘇丹紅事件”和“蒙牛OMP事件”等就充分說明了這一點。

1.標準缺陷形成監管漏洞和誤區

其一，食品添加劑標準不足，是食品添加劑安全管理的隱憂。一方面容易導致監管不到位，一方面可能導致誤判。目前，界定什么是食品添加劑和使用范圍、最大使用量主要以GB2760、GB14880和《食品衛生法》規定的由衛生部公告中的食品添加劑新品種及需要擴大使用范圍和使用量的名單，涉及的食品添加劑有22大類、2000多種。另外，具有國家或行業產品質量標準僅有200多個，檢驗方法國家標準只有30多個。產品質量標準及檢驗方法標準遠遠不足，與食品添加劑使用衛生標準（GB2760、GB14880）不配套，就難以界定沒有標準的食品添加劑等新原料的質量優劣，就無法推進質量安全評價，具有安全風險。

其二，食品分類體系不科學。首先，GB2760、GB1480添加劑國家標準與國際標準（食品法典食品添加劑通用標準GSFA）不接軌；其次，“食品通則”、“食品衛生標準”和“食品產品質量標準”規定的食品分類與GB2760、GB14880標準中的食品分類不配套；第三，食品生產許可證申證單元中的產品分類與GB2760、GB14880標準中的食品分類也不盡一致。這樣，就缺乏統一的食品分類體系，這就造成依照標準，同一種食品添加劑可以用在同類食品的某種產品里，但不能用在同類食品的它種產品里或有時同一個食品可以歸在好幾個類別，允許使用的添加劑種類和限量又不一樣。

其三，在食品添加劑超標檢出率高的標準因素上，存在“帶入原則”的監管依據不清晰問題。例如，某種食品防腐劑應用在醬油中，目的是為了保證醬油防腐，但醬油被用于某種罐頭食品中，這種防腐劑就帶入到罐頭食品中，這種罐頭食品可能未被批準用這種食品防腐劑，或者這種食品防腐劑限量低，罐頭食品生產廠家不知道原料醬油里使用了防腐劑，再添加就超標了，這類情況非常普遍。

其四，在現有的“食品通則”、“食品衛生標準”和“食品產品質量標準”上，對使用的食品添加劑所規定的形式和表述不規范。有的將使用的食品添加劑要求列入“衛生指標”中規定，有些列入“理化指標”中，或者列入到“原、輔料”中，還有單獨用“食品添加劑要求”來規定。根據國家質檢總局頒布的《食品生產加工企業質量安全監督管理實施細則》第四條規定，“食品質量安全指標包括標準規定的理化指標、感官指標、衛生指標和標簽標識”。可見，理化指標與衛生指標是有區別的。又按常識，食品是由原料、輔料和食品添加劑按特定的加工工藝生產加工而成，列入原料、輔料中對食品添加劑作出規定顯然不妥。

此外，還有些同類食品的“食品通則”、“食品衛生標準”將使用的食品添加劑要求，一會兒表述為按GB2760、GB14880，一會兒又表述僅為GB2760。

例如，GB/T20997《糕點通則》中對使用的食品添加劑規定為“符合GB2760、GB14880的規定”；但GB7099《糕點、面包衛生標準》中對使用的食品添加劑規定為“按GB2760規定”。

2.“接口對接”制度不夠科學

食品添加劑出問題多為應用不當惹的禍。食品添加劑引起的食品安全問題，在媒體中被傳播得沸沸揚揚，似乎食品添加劑成為了萬惡之源，事實上隱患一般并非來自食品添加劑品種本身的毒性，而多數來源于企業使用的環節。

使用環節中的違法行為概括為四類。一是“故意做假”，即：使用衛生部等部門已公布的第一、二批21種非食品用的添加物，如蘇丹紅、孔雀石綠、吊白塊、三聚氰胺等，這些化工原料從來沒有被批準為食品添加劑使用；二是使用不符合“產品質量標準”的，即：使用過期、劣質的食品添加劑；三是“違標濫用”，即：食品企業分不清使用范圍、使用限量，從而超量、超范圍使用食品添加劑。在“濫用”中，還包括技術性問題因素，例如過氧化苯甲酰用于面粉改良，用量很少，在過氧化苯甲酰粉末與面粉的混合中，很容易混合不均勻，抽樣檢測時過氧化苯甲酰混合量多的部分就顯示超標，所以，過氧化苯甲酰檢出超標，往往并非使用量超標，而是混合工藝問題；四是“違規使用”，即：使用沒有經過安全性評價合格的復合添加劑、營養素、無商檢局檢驗合格的食品添加劑或無生產許可證企業生產的食品添加物質等。

在監管中，往往“不同的監管主體，監管的依據不同”，而導致監管方式接口不銜接，有時產生混亂的局面，給使用食品添加劑的企業產生上述四類違法行為提供機會，真謂“有機可乘”。

其一，許可證發證主體在領證、換證審查時，不審核企業使用的添加物質是否已到當地縣級質監部門備案和實際使用是否符合備案的要求。現實中審核員不注重審核食品添加劑的備案和使用；對食品生產加工企業是否存在上述四類行為，不追溯、不查證。這樣做，扭曲了市場準入制度在于事前、事中控制食品質量安全潛在風險，加強食品生產加工企業質量安全監督管理，提高食品質量安全水平的目的，更違背了“誰發證、誰主管”的原則。

其二，有些列入GB2760標準中的食品添加劑尚沒有實行工業產品生產許可證管理，但有些實行工業產品生產許可證管理的食品添加劑又未列入GB2760標準中。

其三，有些食品添加劑則被衛生系統頒發的衛生許可證明許可項目，但質檢系統又沒有列入工業產品生產許可證管理，有些食品添加劑則被衛生系統和質檢系統重復許可。可見，對同種食品添加劑管理的法定條件、要求，在許可證管理的界定上存在著很大的隨意性。

其四，在法定檢驗機構的監督檢驗把關上，往往只檢測食品產品標準或標簽標明的食品添加劑，而一般不依照備案確認可以使用的食品添加劑進行檢驗，更不受理標準規定以外而有證據證明企業存在加入其它物質嫌疑的檢驗，時常出現按標準、標簽檢測結果合格的食品，其企業且存在上述四類違法情況；另外，對食品添加劑和食品中該食品添加劑，因無國家標準、行業標準的檢驗方法可循，無法檢驗。

其五，對進口的食品添加劑、進口食品添加劑新品種和擴大使用范圍或使用量的食品添加劑，往往因已檢的食品添加劑上無加貼相關證明合格的標識和對適用范圍、最大使用量沒有相應要求的說明，這就使得負責生產環節監管的質監系統很難查證。同時，對進口食品添加劑在國內分裝生產、銷售的行為，在使用環節更難監管。

其六，在食品生產加工企業使用食品添加劑備案管理時，由于各種涉及食品添加劑的標準存在上述缺陷，又由于《食品生產加工企業添加物質使用備案管理辦理》中沒有對可以備案使用或不可以備案使用的情形做出明確規定，結果出現以下情況無法備案或產生“任意解釋”性的備案：一是實際中大量使用，但標準規定和衛生部公告中又沒列入的復合添加劑無法備案或主觀上將復合添加劑中的主要物質人為地進行拆開分解，分別備案。如面包改良劑又稱面包添加劑、面團改良劑。主要成分有銨鹽、鈣鹽、氧化劑、乳化劑、酶制劑、分散劑等。二是對分類不清的食品，即一個具體產品對應一個以上類別的產品，因“必須符合”的具體食品添加物質是什么存在不確定性時，由于類別不清而無法備案。三是使用進口食品添加劑，由于標準不接軌或進口食品添加劑在國內分裝后的合法性和質量優劣因界定不明確而無法備案。

3.監管法規不盡完善

其一，對食品生產加工企業使用添加物質不依法備案和使用的違法行為進行查處時，存在“偏輕罰款”和沒有到位的行為罰，很難確保食品質量安全。例如，某企業不備案使用食品添加劑，依據《食品生產加工企業質量安全監督管理實施細則》第九十五條的規定：責令限期改正，逾期不改正處5千元以下罰款。首先責令限期改正，然后對逾期不改者，再處5千元罰款。現在經常遇到的問題是，企業以追究利潤為目的，仍然會大膽地不按規定備案使用食品添加劑。此時，基層監管主體如何處置？法規沒有規定，處罰太輕，并沒有與暫扣食品生產許可證或停產整頓和市場準入審核掛鉤，使監管有效性大打折扣。

其二，對查處使用的添加劑不符合食品添加劑衛生標準的違法行為，主要依據《食品衛生法》第四十四條的規定，予以處罰，但實踐中，力度不夠，又沒有與市場準入、食品召回、告知消費者停止食用、通知銷售者停止銷售、暫扣生產許可證或停產整頓等掛鉤。

其三，對在食品中加入不明物質或雖然是“有益物質”，但不符合食品添加劑衛生標準的行為，如何認定和查處，法規不明確。

如此種種，對加入標準規定以外的物質監管，很難依法實現“有益成分”也不能隨意添加，“有安全隱患的物質”更不能添加的監管目標。

建 議

基于監管食品添加物質在標準、許可審核、使用備案、不同監管主體“接口對接”和監管法規等方面存在的問題，我們必須要有高度的責任感、使命感，以科學發展觀為指導，用科學的方法，制定法規，有針對性地推進添加物質監管制度的創新。

針對食品添加劑標準問題，一要及時完善食品添加劑GB2760和GB14880兩個國家標準的修制定，注意與國際標準的接軌，完善食品添加劑的種類、適用范圍和最大使用量的界定。二要盡快建立對“食品添加劑風險評估”制度的建立，杜絕沒有經過國家風險評估，技術上并非必要的添加物質作為添加劑列入標準。尤其經過風險評估對人體無害，但技術上不一定確有必要的添加物質種類，應在相應適用范圍中去除，如面粉中允許加入的增白劑等。三要對“食品通則”、“食品衛生標準”必須明確制定該食品的分類，并與GB2760、GB14880和衛生部的公告一致。有條件的話，通過國家標準對食品分類進行規范，確保分類的準確、一致。四要對具體食品產品標準中“必須明確可以使用的具體食品添加劑的品種、范圍、用量和沒有列入食品添加劑名錄的，不管是什么物質，即使無害，都不允許作為添加物質來添加”的制度做出規定。例如，《釀造醬油》產品標準中不是用“使用的食品添加劑應符合GB2760標準規定”，而是將可以使用的食品添加劑品種、范圍、最大使用量、食品添加劑的檢驗方法和食品添加劑的質量做出定性、定量規定，同時，對可能加入的和不允許加入的物質也要做出規定。這樣做，對消除食品質量安全隱患至少有以下好處：通過食品產品標準的明確，增強了企業執行標準的目的性；增強了監管主體實施添加物質備案時的準確性、一致性；增強了檢驗檢測主體可以依據標準對添加與不允許添加物質進行檢驗檢測的必要性等。

針對沒有將全部食品添加劑的生產列入工業產品生產許可證管理，建議國家質檢總局要盡快建立食品添加劑生產企業，必須要在依法獲得許可后方可從事生產、經營活動的制度。有關主體應當創新制度，依法打破一方面衛生行政主管部門頒發衛生許可證許可企業生產“諸種”添加劑；另一方面質監行政主管部門以工業產品生產許可證的方式又許可生產“有關”添加劑的局面。這樣做也至少有以下好處：依法避免重復許可，減輕企業負擔；切實解決兩個許可的“諸種”與“有關”的不盡相同；執法查處時認定事實依據準確等。

針對食品生產企業使用添加物質所涉及到的食品和該食品中的添加物質的備案，建議國家質檢總局在現有規章(國質檢食監(2007)172號令)基礎上，增加可以備案、不可以備案使用的情形等制度。

食品添加劑是為改善食品品質、色、香、味，以及為防腐和加工工藝需要而加入食品中的化學合成或天然物質。它關乎食品質量安全，關乎消費者身體健康。它將政府監管部門、食品生產企業與消費者聯系在一起。

針對食品生產企業許可證審查，建議要增加對備案和使用要求的符合性、有效性審核和征求企業所在地質監部門意見等的制度。

針對監督檢驗、執法機構的委托檢驗和商檢機構的進口檢驗，國家質檢總局以發布部門規章形式，對確定檢驗項目、內容、有關主體的義務、權利等加以規范，使有關主體遵照執行。