農村土地整治的突破口在于制度創新

浙江省國土資源廳辦公室 宋迎新

農村土地整治的突破口在于制度創新

浙江省國土資源廳辦公室 宋迎新

大力推進農村土地整治是統籌經濟發展與耕地保護的根本途徑，也是當前國土資源管理部門服務擴內需、保增長、調結構、惠民生的重大舉措。從浙江省來看，農村土地整治有潛力、有基礎，但進一步擴大也面臨諸多困難。筆者認為，推進農村土地整治必須著力進行制度和機制創新，這是將農村土地整治做大做強的突破口。

一、我省農村土地整治已有相當基礎

浙江省探索開展農村土地整治工作起步較早。自1995年以來，浙江省相繼開展了農用地整理和建設用地復墾，以及以村道硬化、垃圾處理、衛生改廁、污水治理、村莊綠化等五大整治為主要內容的“千村示范、萬村整治”工程。從2008年開始，進一步加大了農村土地整治的力度，實施了以低丘緩坡開發、灘涂圍墾造地、農村建設用地復墾、土地整理為重點的“百萬”造地保障工程等。通過開展農村土地整治，到2008年底，浙江省連續13年實現耕地占補平衡；整理農地2000多萬畝，建成標準農田1500多萬畝；整治行政村15919個，建成全面小康示范村1181個，建成宅基地整理示范村125個。同時，我省也初步形成了遷村并點型、整村搬遷型、騰地盤活型、城鎮社區型等多樣化且各具特色的農村土地整治類型。

二、推進農村土地整治中存在難點和問題

總體來看，當前農村土地整治發展態勢良好，呈現“三個轉變”，即從單一的土地整理復墾開發向土地綜合整治轉變，從局部整治向全域整治轉變，從土地單項改革向綜合配套改革轉變。但是，農村土地整治中也面臨一些突出困難，影響整治工作的順利推進。

一是農村土地整治規劃滯后，統籌不夠。當前，一些地方在開展農村土地整治前，未能編制科學合理的整治規劃，或編制的規劃未能與相關規劃搞好銜接，影響項目的順利實施和推進，規劃引領作用發揮不足。

二是部門資源分散配置，合力推進不足。農村土地整治是一項系統工程，涉及多個部門，關系多方利益，必須依靠政府主導，統籌各部門資源力量，才能順利推進。但在實施過程中，一些地方政府的主導作用沒有充分發揮，而國土資源部門一家力量有限，不能有效整合各方資源來快速推進。

三是制度設計相對滯后，政策配套不夠到位。農村土地整治工作涉及利益主體和敏感問題較多。在實施過程中，由于相關配套政策制度如戶籍制度、養老保險制度等沒有及時跟上，低丘緩坡綜合開發利用、灘涂圍墾造地涉及相關政策制約問題沒有及時解決等，導致農村土地整治工作難以順利推進。

四是資金籌措渠道不多，缺乏可靠保障。農村土地整治涉及的住房拆遷建設、土地平整復墾、環境整治、基礎設施和公共服務設施建設等，無一不需要大量資金。實踐中，農村土地整治潛力大、整治需求迫切的村莊，集體經濟往往卻相對薄弱，所需資金難以得到可靠保障，制約了工作的開展。

五是分類指導不夠，監管有待加強。一些地方在推進農村土地整治過程中，不顧各地經濟社會發展實際，簡單搞“一刀切”，影響了基層政府和群眾的積極性。同時，對農村土地整治實施過程中產生的一些違法違規現象，缺乏有效監管；對整治過程中產生的不符合現行政策法規的輿論導向，不能正確引導和及時糾正。

六是對土地綜合整治集聚形成的農村新社區治理研究不足。農村新社區是城鎮化進程中的一種全新的社會管理形態，具有自身的特殊性，既不同于傳統的行政村，也不同于現代的城市社區。如何完善農村新社區的治理模式，使農民盡快融入城市社區，尚需作更深入系統研究。

三、推進農村土地整治需要著力進行制度和機制創新

針對當前農村土地整治中面臨的困難，迫切需要從以下方面入手，大力進行制度和機制創新。

1、突出中心鎮中心村地位，加快建立規劃引導機制。規劃與建設、管理，是土地綜合整治的“三個輪子”，其中規劃是驅動和主導輪。新形勢下的土地綜合整治，要在科學規劃的引導下，優化空間配置，重整再造農村山河，從根本上改變農村住房“建了拆、拆了建”和“有新房、無新村”的現象。中心鎮、中心村是統籌城鄉發展的重要節點，是推進農村集聚集約發展的重要載體，是推進農村土地整治的關鍵所在。要按照優化城鄉空間布局和有利于農村人口集聚，有利于中心鎮、中心村的打造的要求，在搞清楚哪些鄉村是集聚發展的、哪些鄉村是逐步萎縮的、哪些鄉村是基本不變的基礎上，利用當前土地利用總體規劃修編的有利時機，科學分析工業化、城鎮化加快發展過程中各類鄉鎮、村莊的功能定位與發展方向，以集聚發展中心村、整治改造一般村、整村搬遷高山村和保護建設特色村為原則，編制中心鎮、中心村的土地綜合整治規劃，并與相關規劃搞好銜接，確立整治規劃的調控和引導地位。

2、結合新農村建設，建立綜合整治部門合作機制。當前推行的農村土地整治，不同于以往單一的土地開發整理復墾，而是以土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，田、水、路、林、村綜合整治，實行“全域規劃、全域設計、全域整治”，重點要在“綜合”上做好文章。一要與新農村建設相結合。對總體規劃中確定集聚發展的中心村、經濟強村和大企業駐地村等，要按照城鎮社區建設的要求，進行統一集中改造建設，完善基礎設施和公共服務設施配套，并按照社區化進行管理。二要與推進耕地保護和土地規模經營相結合。農村土地整治的目的，既要解決節約集約用地的問題，更要解決耕地的有效保護問題。在推進實施過程中，要與永久基本農田建設、標準農田建設、農業功能區建設等結合起來，切實加強對耕地資源的保護。要結合新一輪土地利用總體規劃修編，從空間形態上對農業用地進行重新布局，保護有限的耕地資源，促進農業規模化經營。三要與優化農村生態環境和人文環境相結合。按照“宜耕則耕、宜建則建、宜林則林”原則，做好農村生態環境建設。特別是對有歷史文化特色的村，要加強保護。通過農村土地整治，真正實現“耕地占補平衡有良方，土地節約集約有增量，農民安居樂業有保障，城鄉統籌發展有希望”。

3、加快推進綜合整治配套制度創新。農村土地整治與農村制度創新息息相關，涉及農村規劃、用地、住房、戶籍和社會保障制度等方面的改革。推動農村土地整治必須以改革為動力，根據各地實際情況，創新促進人口集聚、置換退出、明晰權屬等各項制度。一要創新促進農村人口集聚的辦法。探索采取集體土地調換、農民宅基地置換、村莊撤并等具體辦法，引導自然村及周邊行政村的農村人口到中心村集聚。二要探索鼓勵宅基地退出機制。通過政府主導，以獎勵、補助等政策措施，鼓勵宅基地異地置換。通過養老保險、戶籍制度等配套改革，對在城鎮有穩定就業、有穩定收入來源的，鼓勵退出原有農村宅基地，并將其納入基本養老保保險，使其原有宅基地成為進城落戶的可靠資本和增加財產性收入的重要來源。三要加快推進農戶宅基地確權、登記、頒證工作，依法保障農戶宅基地的用益物權，為宅基地置換和流轉提供有效的產權制度保障。四要加大推進城鄉增減掛鉤實施力度，加大周轉指標下達規模，變項目管理為制度安排。五要加強對低丘緩坡綜合開發涉及林地、灘涂圍墾造地和土地整理涉及水域等政策問題的研究和破解，確保農村土地整治工作順利推進。

4、積極探索農村新型社區治理機制建設。要把推進土地綜合整治建設與推進農村新社區建設緊密結合起來，促進城鄉公共服務均等化和農民全面發展。一要積極探索農民異地落戶后原承包地管理辦法和戶籍、教育、醫療、計生、就業、社保等公共服務的屬地管理辦法。二要切實加強農村社區治理。擁有集體經濟和集體資產是農村社區區別于城市社區的最大特點。要把加強集體經濟發展和集體資產管理作為加強農村社區管理的重點，加大社區股份合作制的推行力度，讓廣大農民擁有股權和股份收益權，真正成為集體經濟和集體資產的主人。特別是城中村、城郊村要通過推行社區股份合作制，防止集體資產流失。要積極探索農戶承包土地量化折股辦法，組建土地股份合作社，促進土地承包經營權流轉和農民分工分業。要通過推行社區股份合作制和土地股份合作制，妥善處理好行政村撤并時原各村間集體資產、土地資產的關系，避免出現集體資產平調。三要開辟集體物業經濟發展新道路。要用足用好“村集體留用地”政策和宅基地整理復墾的用地指標，投資發展標準廠房、民工公寓、商業用房等集體物業項目，促進集體經濟發展壯大和農民創業就業。同時，要鼓勵和引導農民參股發展集體物業經濟，實現集體增收和農民增收的雙重效果。

5、建立和完善農村土地整治投融資機制。探索建立財政專項補助和部門資金整合相結合的資金投入機制和政府主導下的農村土地整治投融資機制。探索農村有效擔保抵押物范圍，依法開展權屬清晰、風險可控的大型農用生產設備、林權、四荒地使用權等抵押貸款，穩妥開展確權登記后的農民住房和依法取得的農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款的試點，積極組建政府主導、多渠道籌資、多元化參與的農村信用創新投融資方式。鼓勵農民通過林權抵押貸款、聯保貸款等形式籌措資金，穩妥推進農村住房抵押貸款試點，積極開展農村小額信貸服務。

6、建立和完善嚴格的監管制度。一要明確監管責任，建立監管制度。要明確各級相應的監管責任，建立實施進度的日常報告制度、重大問題專門報告制度以及偏差糾正制度，實施項目備案，數據報送、專項稽查和群眾參與相結合的監管模式。二要加快建立土地整治動態監測系統。充分應用信息技術手段，建立統一的土地整治項目的信息平臺，對土地整治實施全面、全程有效監管，并運用遙感技術手段，提升監管的效率和水平。三要及時開展績效評估。通過制定明確的考核指標體系和考核方法，對農村土地整治的綜合效益進行評價。加大注重考核結果的激勵運用，將績效評估結果與土地整治資金分配、計劃下達和地方政府的業績考核等相掛鉤，強化土地整治的激勵約束機制。