做好新時期國土資源執法監察工作的思考

蒼南縣國土資源局 金孟落

做好新時期國土資源執法監察工作的思考

蒼南縣國土資源局 金孟落

土地問題關系國計民生，涉及子孫后代。近年來，隨著我國城市化、工業化進程的不斷加快，經濟發展與耕地保護的矛盾日益突出，國土資源管理工作越來越受到人們的關注。黨中央、國務院對此問題也高度重視，將土地作為國家實施宏觀經濟調控的重要手段之一，強調要加強國土資源管理，強化執法監察，打擊各類國土資源違法違規行為，確保經濟社會健康可持續發展。但由于目前法律不完善、體制機制不健全、執法社會環境差等因素影響，違法用地、破壞耕地等各種違法行為沒有從根本上得到遏制，甚至呈上升趨勢。這不僅嚴重影響著國家宏觀調控政策的落實，同時也挑戰了我國保護18億畝耕地這根紅線。為此，本文結合當前存在的問題，就如何做好新時期國土資源執法監察（本文僅指土地執法監察）工作作一些探討。

一、當前國土資源執法監察現狀及存在的問題

截至2008年底止，蒼南縣耕地保有量為55萬畝，基本農田保有量為49.8萬畝，人均耕地面積僅為0.4畝，人均擁有耕地面積低于全國全省水平。據統計，蒼南縣從1987年至2008年，全縣共發現土地違法行為1萬多件，涉及土地面積3千多畝，每年違法占用耕地面積約占新增建設用地占用耕地面積的5%-10%。雖然經各級政府和國土部門的共同努力，土地違法現象得到一定程度的遏制，但由于目前普遍存在隊伍弱、執法軟、違法多等問題，國土資源執法監察工作仍然面臨著巨大的壓力。問題主要表現：

1、隊伍弱。各地執法機構力量嚴重不足。就蒼南縣而言，專業執法人員少，目前局內設執法機構法規監察科7人，監察大隊13人。局下屬12個基層所，最少的一個所只有2人；辦案經費不足，杯水車薪；體制不順，執法機構為局內設機構，規格只有科所級。

2、執法軟。主要表現為“三難”，即制止難、查處難、執行難。（1）制止難。缺少強制措施，對一些違法行為在萌芽狀態無法得到有效制止。執法人員在制止違法行為過程中經常遭到不明真相的群眾和當事人的暴力抗法。（2）查處難。現行法律沒有賦予土地的強制執行權，在調查取證中違法當事人若不配合，直接導致違法案件的查處工作難以為繼，對違法當事人不能受到及時、有效地打擊。（3）執行難。土地法律規定，凡是強制執行的都必須申請人民法院，但由于法院內部原因，無法及時得到執行。一是各級法院頒布了執行“十不準”，其內容的絕大部分正好適用國土資源部門所申請的強制執行案件。二是申請法院執行的案件首先要進行司法審查，由于法院內部對行政執行案件傳遞中受諸多因素的制約，導致執行無限期拖延，有的甚至于久拖不決，即使得到法院執行，對非法占地建筑物拆除后也難以復耕，無法起到真正保護耕地的目的。

3、違法多。即“三多”。一是違法數量多，自2003年土地市場治理整頓以來，雖然每年都不斷加大巡查和案件查處力度，但違法案件數量仍幾百宗，居高不下。二是涉案主體類型多。違法的主體有小型加工企業、個體工商戶、村級集體經濟組織、農民個人違房以及政府推動下的各類違法等 。 三是違法性質和形式多。違法性質主要有未批先占、少批多占、非法出租、出法買賣、轉讓、破壞耕地、改變用途等。違法形式主要有農村村民在自己的房前屋后及承包地里建房搭棚，有借農業結構調整建永久性建筑物， 有像螞蟻搬家似搞持久戰建房 ， 有分批次違法或分股東違法等，形式多樣，手段隱蔽。

二、存在問題的原因分析

國土資源執法監察難，是一個綜合性的社會問題，主要是由于目前我國法律不完善、體制機制不健全、執法社會環境差等因素所造成的。

1、法律不完善。《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱土地管理法》)先后于1998年和2004年作了重大修改，但在違法行為的處罰條款方面，仍顯過于原則、籠統，難以操作，沒有任何強制執行權。如新修訂的《土地管理法》第八十三條規定：“責令限期拆除在非法占用土地上的新建的建筑物和其他設施，建設單位和個人必須立即停止施工自行拆除；對繼續施工的，作出處罰決定的機關有權制止。”其一，說明采取制止措施的時間只能是在土地管理部門作出限期拆除決定后。其二，這里“有權制止”的手段是什么，沒有明確，難以實施。又如《土地管理法》第67條和《中華人民共和國土地管理法實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)第32條規定，對正在進行的土地違法行為，土地管理部門有權責令其停止。這說明在調查階段只能責令停工。責令停止違法行為和制止違法行為是有很大區別的，責令停止違法行為是口頭或書面的一種制止形式之一。根據法學理論和土地法的立法精神，制止行為的目的是使違法施工行為停止，制止的形式可以是書面，也可以是行為措施。在法律沒有作出明確之前，土地管理部門就無法行使制止權，以制止土地違法行為。再如《土地管理法》第七十三條“對買賣或者以其他形式非法轉讓土地的，對符合規劃的，沒收在非法轉讓的土地上的新建建筑物、構筑物和其他設施；不符合規劃的，限期拆除新建建筑物、構筑物和其他設施，恢復土地原狀，可以并處罰款”。如這樣的規定，就目前執法環境下操作很難達到預期目的，對沒收后的土地成了變相審批，沒收后土地照樣由執法者使用；對責令自行拆除及恢復土地原貌的，由于違法當事人法律意識和思想覺悟不高，自行拆除和恢復原貌無異于紙上談兵。

2、執法社會環境差。據調查，當前大多數違法主要是由于當地政府不支持，群眾意識淡薄和受高額利潤下違法等所造成的。當地政府不支持或消極支持是為了短期政績，解決鄉鎮財力，有的鄉鎮政府打著招商引資旗號帶頭違法或故意縱容企業違法，以犧牲有限的土地資源來換取短期內經濟發展的“成就”，甚至把土地執法當作經濟發展的絆腳石。群眾意識淡薄是指人民群眾的土地法律意識薄弱，依法合理用地的觀念不強，傳統的觀念根深蒂固，認為只要我占用的是自己的承包田，或者是老的宅基地，就不用報批，自己想建就建，或者向當地政府打一張建房申請報告就自行建設了。甚至有些村委會或村民還擅自私下買賣土地，牟取經濟利益。受高額利潤的誘惑，特別是近年來隨著經濟升溫，企業或個人受高額利潤的刺激以及土地違法用地低成本等因素影響，進行大規模的破壞和占用耕地。另外，執法者生存于基層，執法人員發現違法現象，責令違法人停工，但隨之而來的是對違法當事人進行說情紛至沓來、接踵而至，這種說情在基層盛行。基層執法人員礙于情面或迫于領導權威，無可奈何做了個順水推舟的人情，查處時失之于軟，失之于寬，往往以“批評了事、下發通知了事或走立案處罰程序了事”。過了若干年之后又被當作歷史遺留問題，給違法用地予以處罰并補辦手續，以合法的“外衣”掩蓋了非法現象，而不去深究土地違法者和執法者的責任，年復一年，惡性循環。

3、體制機制不健全。現行的土地法律法規規定，土地管理部門負責本地土地監管工作，并只對本地政府負責，一旦政府領導違法批地和行政干預土地違法問題的處理，土地管理部門則往往束手無策。目前各地國土資源部門內設的執法監察機構為法規監察科和執法監察大隊，法規監察科屬于行政編制，執法監察大隊屬于事業編制，限制了土地監察權的統一行使。基層國土所是國土執法監察的“前頭哨”，據調查，各基層國土所普遍存在著許多自身問題，影響著基層國土執法監察。一是人少事多，基層國土所一般5人左右，一個基層國土員要擔負十多平方公里土地管理任務；二是基層國土所人員良莠不齊，真正具有從事行政執法應具有法律知識且持證上崗，業務精湛的人不多；三是基層國土所人員長期待在當地，礙于情面辦人情地，對違法占地偏袒，不利于公正執法。四是基層國土所缺乏裝備，工作條件及福利待遇差。這些造成我國現行土地執法監察隊伍不能實現真正意義上的獨立與垂直。

三、做好新時期國土資源執法監察工作的幾點建議

針對當前國土資源執法監察中存在的問題及原因，筆者就如何做好新時期國土資源執法監察工作提出如下幾點建議：

1、早日修改完善土地法律法規。建議下次立法機構要對土地法規修改要增加以下幾項內容：1、增加責令限期履行義務權利，加大監督檢查力度。基于被檢查單位和個人不配合土地行政主管部門履行監督檢查職責，拒絕提供有關土地權利的文件和資料或作出說明的，有必要增加對拒絕、妨礙土地檢查的，可以對其罰款，直至拘留的規定。2、賦予扣押查封權，加大對土地違法案件的查處力度。當前土地違法案件屢禁不止，土地執法監察形勢十分嚴峻，對如何制止正在進行的違法行為以及已作出責令限期拆除處罰決定后繼續施工的違法行為，有必要對制止作出明確的規定。對非法占用土地的單位和個人不予停止、繼續施工的，賦予土地管理部門查封扣押權利，可以對施工設備和建筑材料予以強制扣押或者查封。3、賦予土地管理部門一定的強制拆除權。我國新修訂的《土地管理法》對非法占用土地特別是耕地的違法行為的處罰也非常嚴厲，不是沒收就是拆除，尤其是對農村村民未經批準違法建住宅的違法行為，只有拆除新建的建筑物和其他設施的處罰。目前，土地違法案件數量多，涉及面廣，屢罰不止。面對農村村民未經批準新建、擴建、超批準面積建房、非法占用土地等大量違法案件，不可能每件案件都申請人民法院強制執行，因此建議對有條件的部分正在違法施工建筑的強制拆除權賦予土地管理部門來執行。這樣既可以減少執法部門的執法成本，又可以減少當事人的經濟損失。

2、加大宣傳力度。解決國土資源違法問題，關鍵要強化國土資源法制意識。要把《中華人民共和國土地管理法》、《基本農田保護條例》、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》和《關于加強土地調控有關問題的通知》等列入鄉鎮、村干部的經常性教育、培訓內容，有針對性地組織各種法律法規宣傳培訓班，對鄉鎮、村干部尤其是“一把手”進行輪訓，切實增強保護耕地、節約集約用地和依法保護資源的意識，明確違反國土資源法律法規應負法律責任，做到未雨綢繆、防微杜漸。要讓廣大干部群眾在思想上，要真正樹立起珍惜國土資源、自覺保護國土資源的思想觀念。對違法建筑的拆除工作不能僅靠打壓，要在全社會充分開展宣傳教育活動，還要利用各種時機認真及時以案說法、曉之以理，動之以情，讓他們感知法律的威嚴，自動拆除或不以抗拒的態度對待執法人員的強制拆除。對典型案件和違法當事人進行公開曝光，使土地違法案件“既查事又查人”，以示法律權威，同時給社會各方面的人予以警戒，從而達到查處一案震懾一方之目的。

3、建立并完善國土資源執法監察有關機制

——建立和完善防范和監管機制。一是通過進一步加大國土資源執法監察動態巡查力度。因土地違法行為一旦形成，土地難以復耕，建筑物難以拆除，處理人阻力更大，所以必須把工作做在前面。特別要對轄區內重點范圍、敏感部位、基本農田保護區等開展定期與不定期的巡查。二是要按照國務院辦公廳《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》(國辦發[2007]71號)和《溫州市人民政府關于進一步明確土地執法監管工作中各部門職責的通知》(溫政發[2008]33號)的要求，對國土資源違法違規行為建立起綜合監管體系。各有關部門要依據本部門職責，切實加強監管，形成執法合力。對未取得合法用地手續的建設項目，發展改革部門不得辦理項目審批、核準手續，規劃部門不得辦理建設規劃許可，建設部門不得發放施工許可證，電力和市政公用企業不得通電、通水、通氣，國土資源管理部門不得受理土地登記申請，房產部門不得辦理房屋所有權登記手續，金融機構不得發放貸款。未依法辦理農用地轉用審批手續占用農用地設立企業的，工商部門不得登記。通過嚴格的綜合監管，讓國土資源違法違規行為無利可圖、無法生存。

——建立和完善國土資源違法違規案件查處機制。一是加大對違法違規案件查處處理力度。國土資源部門要切實履行職責，對發現的國土資源違法違規行為要依法及時嚴肅查處。對每個違法案件的查處實行屬地包案制；對重大案件實行領導干部終身責任追究制。二是加大對責任的追究力度。按照監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部《違反土地管理規定行為處分辦法》的規定要求，對各級土地執法監察機構（隊伍）不認真履行執法監察職責，不積極貫徹落實國土資源部下發的土地巡查、土地違法案件查處、土地執法監察工作制度等，要追究該行政區域內土地執法監察機構（隊伍）領導人和直接責任人的行政責任，觸犯法律的，要依法追究法律責任。

——建立與紀檢監察機關和司法機關的聯合辦案共管機制。由于國土資源執法監察的執法手段有限，往往遇到調查取證難的問題，建立一套與紀檢監察機關和司法機關的聯合辦案機制，只要初步了解了構成給予行政處分或構成追究刑事責任的事實，紀檢監察機關或司法機關就提前介入，協助調查取證。按照《刑法》和最高人民檢察院、最高人民法院的司法解釋，按照省國土資源廳與省公安廳、省檢察院《關于國土資源部門和公安、檢察機關在國土資源違法犯罪案件中加強協作配合的意見》(浙土資發 [2006]28號)，結合當地的實際制訂具體辦法，這樣可以大大提高辦案效率，從而樹立國土資源執法監察的權威。

——建立土地執法監察快速反應機制。在現有機制基礎上，建立一套能快速出動、現場處置，將土地違法行為消除在萌芽狀態的快速反應機制。該機制必經具備四個條件：一是發揮好廣大群眾的土地監察意識和對違法行為舉報的積極主動性；二是土地執法監察機構(隊伍)要提供有效的、暢通的信息反映渠道，比如建立舉報電子信箱、設置舉報信箱、公布舉報電話號碼等，使群眾時時刻刻都能把違法行為反映給土地執法部門 ； 三是建立通訊、反饋系統，配備專門的車輛和其他設備，適應及時出動、現場處置的需要；四是成立專門的快速反應隊伍，建立值班制、限時出案制，必要時與公安部門建立“110”聯動機制。

4、打造一支強有力的執法監察隊伍

結合新形勢下土地違法行為的特點和規律，在實行省級以下國土資源體制改革和國家土地督察制度實施的基礎上，建立一套能獨立行使土地執法監察職權的現代監察體制，才能確保我國耕地資源可持續利用。首先要打造一支堅持原則又敢于碰硬的高素質基層國土資源執法監察干部隊伍。其次要建立獨立垂直的土地執法監察機構。對原在各級國土資源部門內設的土地執法監察機構要分離出來，直接受國家土地總督察管理，業務上受派駐地方的9個國家土地督察局指導，實行全國統一的土地執法監察獨立垂直領導體制。只有建立全國統一、獨立的土地執法監察機構，才能完全消除對地方政府“人、財、物”的依賴性和各種利益驅動的關聯性和制約性，才真正形成全國國土執法監察機構的獨立性和系統性，為建立土地執法監察長效機制提供強有力的組織保障。而各級國土資源部門只負責用地、批地的監督管理。同時要強化國土資源執法監察機構（隊伍）建設，省、市、縣三級國土資源執法監察機構（隊伍），都應升格為副廳、副處、副科級規格，使之與承擔的職能、任務相適應。第三，各地要引入公安、法院派出機構，建立國土資源公安派出所和國土資源執行庭，以解決公安、法院等有關部門力量有限、無暇顧及等問題，使作出的行政處罰決定得以順利執行；同時對執法人員在執行公務時能確保人身安全。第四，聘請一些政治素質高的或者在村里有威望的老黨員、退休老干部擔任村級土地監察信息員，建立村級土地監察信息員隊伍，作為正規軍的補充力量。