論列席檢察委員會制度探析

文◎杜保周 陳春霞

論列席檢察委員會制度探析

文◎杜保周*陳春霞*

人民檢察院檢察委員會是在檢察長主持下的議事決策機構，是檢察權力行使的最高核心內部機構、擔負著對重大案件和改革措施的討論、決策職責。檢委會可以決定刑事抗訴、不起訴案件、刑事復查、刑事補償案件及偵查機關提請復議、復檢的案件。過去除去檢察院檢委會成員和部分人民監督員，其他人員均無權列席檢委會。“強化對自身執法活動的監督”作為檢察院的工作重點，引入列席制度，對充分發揮檢委會作用，確保檢察權正確行使，具有重要意義。

一、加強列席制度研究意義

第一，此制度是現代民主政治的一種制度化體現，在檢察權憲政體制下介入參與檢察民主決策權，堅持社會主義法治理念，堅持檢察機關憲法定位，緊緊圍繞“強化法律監督，維護公平正義”的檢察工作主題，協助發揮檢察委員會決策在推進檢察工作科學發展中的重要作用。

第二，檢察權接受內部制約及外部社會監督的途徑。檢察權獨具的法律監督權的重要性質更需要科學的建構權力行使機制，引入列席制度，合理構建檢察機關與其他權力機關、社會組織及機構內部關系，即主動引入被監督機制，提高檢察委員會議事決策的社會認同度和配合執行可行度。

第三，現代檢察制度的理念要求深化檢務公開、陽光檢務，推進社會矛盾化解、社會參與社會管理創新、公眾廉潔執法，引入列席檢委會制度必將進一步擴大檢察業務的法律效果、社會效果和政治效果。

第四，促進檢委會科學決策，提高檢察委員會議事決策的質量和效率。

二、現行檢委會議事程序存在的不足

第一，議事機制不科學。根據的規定，在委員組成人員、數量嚴格限定、議事程序明定的前提下，決策的信息源不廣泛，缺乏不同主體博弈及利益抗衡的過程，容易導致偏聽偏信。因無聽證程序的配合，導致決而不議或者不審而議。

第二，缺乏程序上的監督制約，易淪為個別辦案部門或承辦人的橡皮圖章，為個人責任披上集體決定的合法外衣，導致案件責任的分化泛化，導致最后無人為錯案負責的尷尬局面。

第三，現實中個別委員的議事能力及素質較低，還有的議事順序上未嚴格遵守高檢規定，易發生個別委員“順聽領導話音”而發言的不良現象。

第四，個案定性研究多，普遍問題指導少。對檢察業務工作中的重大問題和執法辦案中的法律政策、辦案質量等問題，組織開展執法檢查、執法調研等則更少。

三、各地試行列席制度實務操作的經驗與不足

2008年以來，遼寧盤錦、包頭、山東青島以及重慶等地檢察機關相繼開展列席檢委會制度的實踐，種類總結如下：

第一，人大代表、政協委員列席檢察委員會制度。遼寧省盤錦市2008年為增強決策透明度，保證人大代表、政協委員對檢察工作全面、公正、客觀地監督，制定了人大代表、政協委員列席檢委會制度。

第二，人民監督員、專家咨詢委員會委員、執法監督員、特邀檢察員列席制度。青島市市南區2009年9月檢察院深入推進“陽光檢察”工作，邀請人大代表、人民監督員、專家咨詢委員會委員共同列席檢察委員會會議，取得了良好的效果。該市城陽區檢察院2010年3月制定完善了檢委會相關工作制度，邀請區執法監督員、特邀檢察員代表列席會議，參與討論，聽取意見，全面推進此項工作制度化、常態化。

第三，對在校學生犯罪這類特殊性案件，邀請人民監督員及人大、政法委、婦聯、關工委、公安、法院、教育局等單位負責人及教師代表列席。內蒙古包頭市檢察院對于在校學生犯罪這類特殊性案件，2008年8月6日首次召開“開放式檢委會”，邀請人民監督員及人大、政法委、婦聯、關工委、公安、法院、教育局等單位負責人及教師代表參加。

第四，公安局長列席檢委會制度。重慶市大渡口區檢察院和云南省文山州檢察院分別于2008年3月12日和2009年5月，建立了公安局長列席檢察委員制度。

第五，業務骨干、干警列席檢察委員會制度。甘肅省人民檢察院出臺了《關于省院干警列席檢察委員會制度的規定》，建立了機關干警列席旁聽檢委會制度。

第六，紀檢組長列席。江蘇省啟東市檢察院針對檢委會在討論案件這一核心環節上還缺乏必要監督的現狀，院黨組研究決定，由紀檢組長列席檢委會，對檢委會委員討論決定重大事項、重大案件進行現場監督，進一步提高檢委會決策的科學性、民主性和公正性。

第七，主流新聞媒體列席制度。北京市石景山檢察院聘請多家媒體的資深記者擔任新聞顧問，并經邀請可列席該院檢委會，其重要目的之一，是促進檢務公開，主動接受社會監督。

以上各地制度創新的背后，必然是檢察實務的客觀需要。但仍存在以下問題：一是各地實踐參差不齊，導致地區之間不平衡，有損全國檢察機關的統一權威形象。二是缺乏法定依據。2009年8月發布實施的最高人民檢察院《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》對上述人員未規定可以列席，《人民檢察院組織法》亦未規定。

四、列席檢委會制度建設完善建議

（一）機制原理

1.檢委會決策屬于集體決策，其價值判斷應客觀化和理性化，服從檢察價值、目標要求。列席制度能夠促進委員們的專業決策，列席成員從自己的專業角度出發發表意見提出建議，配合檢委會委員更好完成出席檢委會的科學決策活動。

2.根據決策學理論，決策是一個貫穿情報、設計、抉擇、審查活動系列活動的過程，要求信息的及時匯集、準確反映，理念明晰，才能正確決策。列席檢委會制度能最大限度地發揮將情報收集、信息共享、及時傳達給決策者的功能。

3.執法辦案本身就是解決矛盾糾紛、協調利益關系的工作，列席檢委會制度促進多元化主體參與社會管理創新，通過主體間博弈與平衡利益，化解社會矛盾，促進自主型社會管理。

社會管理創新是一種具有高度自主性的創造性活動，依賴于不同思想、意見和利益訴求的相互交流和撞擊，依賴于開放性、自由交流、容忍不同觀點的環境，更依賴于相關各方全方位參與管理、決策或者提出合理化建議。這是社會管理創新的重要規律性特征，在推進社會管理創新中要予以最大限度的尊重。社會管理創新更要強調多元主體的協調作業，培育社會組織管理主體，尊重社會自治，助推社會自律，確認并保障社會多元主體的多元價值和利益訴求。更新社會管理理念，正確認識化解社會矛盾與紛爭解決機制常態化的關系，致力于多元的常態化社會管理機制和制度的建構和完善。其中，管理主體創新是社會管理機制制度創新的關鍵。社會管理所追求的終極目標是實現“善治”，即達成兼顧各方面利益基礎上的公共利益最大化，都應當以社會管理的秩序價值與政治、經濟和社會效益為根本目標。

4.列席與出席的關系。出席是指有發言權有表決權的人參加會議，而列席是由于工作或者其他的原因而被邀請參加，沒有表決權但有發言權，能對決策結果起到影響作用。列席不等于旁聽，旁聽者沒有表決權也沒有發言權。列席人員要嚴格遵守會議保密義務，不得泄露委員表決情況。

（二）將此制度規范化、法律化、并建立長效機制

1.建議在最高人民檢察院《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》明確規定各種列席制度，予以法定化。

第一，外部監督：人大代表列席法定化。我國憲法規定，檢察機關由人民代表大會產生，對其負責受其監督。通過列席制度可將人大代表的監督融入檢察的日常業務，加強日常聯系，實現監督的實質有效化。

政協委員、人民監督員列席法定化。人民政治協商制度是中國的一項基本政治制度。最高人民檢察院《關于實行人民監督員制度的規定》（試行）規定：檢察長不同意人民監督員表決意見的，應當提請檢察委員會討論；檢察委員會不同意人民監督員表決意見的，應當依法作出決定。檢察長或者檢察委員會應當認真研究人民監督員的不同意見。列席制能保證人民監督員意見的充分表達。所以，政協委員與人民監督員的列席也必將進一步擴大檢察業務的政治效果和社會效果。

第二，內部自身制約監督。為了有利于對檢察委員會的職能活動實施監督，針對檢委會在討論案件這一核心環節上還缺乏必要監督的現狀，紀檢組長和監察部門的負責人不宜擔任檢委會委員，而應列席檢委會會議，對議事程序實行臨場監督。作為檢委會議事程序的監督部門，對此次檢委會組成人員及議事程序是否符合最高人民檢察院《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》進行監督，并在檢委會會議紀要上列為專門一項。另外筆者建議修改《人民檢察院監察工作條例》第十條規定：“監察部門的正職領導人員應當參加檢察委員會，不是檢察委員會委員的，可以列席檢察委員會會議”。建議更改為：“監察部門的正職領導人員應當列席檢察委員會會議，對承辦部門人員執紀情況發表參考意見，以供檢委會、檢察長參考。”

檢委會內設機構負責人以及本院或者下一級人民檢察院的相關人員列席會議時，發言順序放在承辦部門、承辦人員匯報；后提出適用法律及事實證據意見，作用：不僅供委員們參考還可以對辦案承辦部門內部制約。

第三，對訴訟活動監督的配套化。公安局長及辦案人員列席，對案件做撤案或者絕對不起訴案件、對偵查機關申請復議、復核的案件發表意見。

第四，對其他人員的列席酌定化，建議《檢委會議事規則》中規定由檢察長根據實際情況酌情裁量決定。

2.倡導建立健全檢委會正式會議之前，進行信息共享的聯席會議、案件處理的聽證制度等會前會議制度。

*河南省新鄭市人民檢察院［451100］