創新是檢察工作不竭的動力之源

文◎張金海

創新是檢察工作不竭的動力之源

文◎張金海*

編者按：本期檢察大講堂的主講是河南省洛陽市新安縣人民檢察院的檢察長張金海。2007年以來，新安縣人民檢察院始終堅持與時俱進，創造性地開展工作，在實踐“強化法律監督、維護公平正義”檢察工作主題上，走出了一條創新發展之路，體現了檢察工作與經濟社會發展的協調與統一，突出了檢察工作與社會生活的實際需求相一致的基本政治要求。同時在與社會建設、經濟建設共同進步中，贏得了檢察機關的自身發展。2007年以來，新安縣人民檢察院分別榮獲了最高人民檢察院授予的“全國文明接待示范窗口”，河南省政府命名為“省級文明單位”、“省級園林單位”、“省衛生工作先進單位”等榮譽，兩次被河南省人民檢察院評為“全省先進基層檢察院”，2009年2月，被最高人民檢察院授予“全國先進基層檢察院”。

張金海檢察長在基層檢察長班上的講課內容都是“干貨”，總結了他們立足新安縣檢察院的實際，勇于在工作思路、業務機制、管理方法等方面開拓創新，大膽嘗試的經驗和具體做法，體現了與時俱進的時代精神。本欄目節選了 “機制創新”與“方法創新”兩個精彩部分，與廣大讀者共饗。

20 07年新安縣人民檢察院新一屆黨組成立，我們結合我院院小人少，榮譽偏高的現實狀況，立足突破檢察工作的傳統業務和社會發展的豐富現狀這一矛盾格局，在工作思路創新、機制創新、方法創新等方面進行了大膽嘗試，高點定位，始終以開放的心態謀劃檢察工作，確定了一條適合新安縣檢察院自身發展的工作之路。

一、遵循規律、盤活全局，重在機制創新

實踐中，我們緊緊抓住了檢察業務的傳統內容與豐富多樣的社會需求這一矛盾，認真加以解決，在遵循檢察工作規律，尊重立法精神的前提下，我們著眼于機制創新，從而盤活全局，推動了各項檢察工作深入開展，出現了一批在全國范圍看得見、叫得響的亮點工作，其中有七項亮點工作得到了最高檢察機關不同形式的認可。我們在業務建設中的系統創新主要表現在兩個方面：一是顯現型正義刑事司法模式的建立，帶動了各項業務卓有成效地開展；二是大力推行檢察工作社會化，豐富了檢察工作內容，突出了檢察業務工作地位，樹立了檢察機關威信。

（一）顯現型正義刑事司法模式建設

中政委在全國政法機關廣泛開展的社會主義法治理念教育，啟發了我們的工作思路。如何實現讓人民群眾看得見的公平正義成為我們刑事司法的價值選擇。幾年來，我們本著這一目標，積極探索創新了一系列工作機制。

一是本著恢復社會和諧和節省刑罰資源的原則，積極探索實踐和規范運行刑事和解制度。刑事和解是近幾年來很多司法機關基于構建和諧社會的政治要求，在處理刑事案件中為了化解矛盾沖突，而普遍采取的一項創新措施，但從其它地方的司法實踐看，程序分流把關不嚴，出現違法處分案件現象，造成了新的社會矛盾。為此我們著眼于充分發揮刑事和解在化解矛盾，減少對抗的積極作用的同時，規范程序運作，杜絕違法處分案件，使案件當事人能心服口服，我們制訂了《關于偵監、公訴部門適用刑事和解辦理刑事案件的意見》，明確規定了實行刑事和解的案件范圍，實行刑事和解的條件、程序以及和解的司法效力。幾年來的實踐證明，通過刑事和解處理的163起案件，沒有一起引發當事人上訪事件，沒有一起當事人之間引發新的沖突，實現了和諧穩定的司法效果和社會效果。

二是在辦理未成年人犯罪案件中，探索了體現社會效果優先化的工作機制。第一，我們制定了《辦理未成年人犯罪工作意見》，進一步明確了在辦理未成年人犯罪案件中提前介入制度、強制措施從寬制度、人格品行調查制度、再犯可能性評估制度、成長環境評價制度等。通過落實這些制度，使處理的每一起未成年人犯罪案件都能在個人利益、社會利益、司法利益之間找到一個平衡點，突出了社會效果。第二，關注未成年人回歸社會，建立了問題少年成長經歷跟蹤制度。我們實行了案件承辦人與犯罪的未成年人“一對一”幫教措施，在人格品行調查、成長環境評價、再犯可能性評估基礎上，充分發揮家庭、學校、單位、共青團、關工委等社會各界的監督幫教作用，使這些問題少年在事后的每一個成長階段都有人關注，為其盡快回歸社會提供了保證。第三，重視網絡影響。為預防青少年犯罪探索新途徑，我們根據近幾年的辦案情況，寫出了《未成年人受網絡影響犯罪的預防及對策》的調研報告，最高人民檢察院曹建明檢察長親自批示。此報告又被中央辦公廳轉發，被評為2009年全國黨政系統優秀信息。為了有效防止和減少未成年人受網絡影響犯罪，我們建立了與公安、文化市場管理部門的信息溝通制度，刑事個案與行政執法對接制度，突出并強調了檢察機關在行政執法中的影響力和話語權，對減少和預防青少年受網絡影響犯罪實現了有效的檢察監督。

三是積極探索刑事案件處理中被害人一攬子民事補救機制建設，充分發揮矛盾化解和情感平撫的兩個作用。首先與公安聯合建立了訴前財產調查制度。要求公安機關在辦理可能涉及民事賠償的刑事案件時，同時調查犯罪嫌疑人及其家庭財產狀況，登記造冊，為后續環節有效處理民事賠償問題奠定了基礎，并有效防止了犯罪嫌疑人及其家屬惡意轉移財產，有效保護了受害人的民事權益。這一做法被《檢察日報》二版頭條作為“2008亮點”加編者按刊發。其次探索建立了民事代位賠償制度。即對于確需賠償而犯罪嫌疑人及其家屬沒有賠付能力的，我們積極探索犯罪嫌疑人的最近姻親、血親關系序列中有賠付能力的人代位賠償，這樣既保證了被害人民事權益減少了矛盾對抗，又取得了被害人建議從輕處理的諒解，為刑事和解探索了一條新路子。落實這項制度，我們始終堅持三項原則，即關聯原則、自愿原則、能力相當原則。再次是建立檢察調解制度。即經過訴前財產調查和民事代位賠償之后的案件到公訴環節以后，由案件承辦人主動主持雙方當事人就民事部分進行調解。第四是建立民事執行延伸監督制度。即附帶民事訴訟判決做出后，是否得到了執行，由民行部門、監所部門共同監督法院予以執行，為保證刑事被害人的民事賠償權益落實設立了最后一道監督防線，此項措施由高檢院辦公廳以《檢察簡報》形式向全國推廣。

四是在辦理自偵案件過程中，注意探索拉長檢察工作服務鏈條，體現刑事司法的恢復性功能。兩項自偵案件經初查之后往往出現三種結果，即立案、舉報失實，有違法情況但不符合立案條件，對于第三種結果檢察機關處理稍有不慎就會帶來不良社會影響。為此我們采取了兩項措施，重點解決這類問題。一是對于有違法事實存在，但不符合立案條件的，我們利用檢察機關辦案的影響力敦促有關涉嫌人員把違法行為破壞的利益關系、財產關系糾正過來，從而消除矛盾；二是建立了初查結果與紀檢監察部門案件對接制度。我們定期將違紀但不夠立案的案件向紀檢監察部門移交，并督促反饋結果，保證了執法的嚴肅性。

五是在預防職務犯罪中積極構建社會化大預防格局。一是建立了行政執法機關信息資料庫，實現了懲防一體化信息控制的全社會覆蓋。我們把所有行政執法機關的職權內容、審批權限、審批環節、領導分工以及行政執法權力運行軌跡等全部統一收集，建立信息資料庫，使職務犯罪預防更加系統，更有針對性，同時也為偵查工作提供了豐富的信息支持。二是建立并推行了檢察建議論證機制。要求每個檢察建議發出之前都要經過相關業內人士的充分論證，突出了檢察建議的針對性、實效性，解決外行建議內行的問題。此項制度被高檢院預防廳向全國推廣，并已經成為2009年全國預防職務犯罪工作的考核內容之一。三是建立了預防職務犯罪自律協會，實現職務犯罪預防由他律向自律轉變。我們把轄區內所有行政執法機關、國有企業以及部分股份制企業、民營企業吸納為會員，成立了“預防職務犯罪自律協會”，并登記為社團法人資格。協會的成立真正實現了預防職務犯罪工作由機關走向社會，由他律走向自律，由被動接受向主動參與轉變。

六是在處理信訪案件中，本著“防、疏、治”的原則，探索了一系列行之有效的制度：首先積極探索社會人士參與的工作制度。對長期纏訪、鬧訪案件，我們主動吸納上訪人信任的社會人士參與，吸納上訪人中間懂理知法的人士參與，調動社會力量解決上訪問題，取得了意想不到的好效果。其次實行了信訪案件原始辦案人終身責任追究制度。對發生上訪的案件，哪個環節上訪人不滿意，由哪個環節的原始辦案人出面協調解決，實行上訪事由終身責任追究。這樣既增強了辦案人員的責任心，又使上訪事項能得以及時處理。再次是以便民服務為宗旨，實行信訪案件“直通車”制度。即對新發生的信訪案件在分類歸口的基礎上，運用現有司法資源能及時予以答復和解決的，由信訪人員直接與信訪事項案件承辦人對接，規定一定時間予以解決。快捷的信訪解決機制，不僅促進了社會矛盾及時化解，也減少了重信重訪、越級上訪事件發生。

（二）大力推進檢察工作社會化建設，不斷提高檢察機關影響力和執法公信力

近年來，我們提出了“檢察工作與社會需求互動、檢察事業與社會發展同步”的檢察工作新理念，變被動服務大局為主動融入大局，大力推進檢察工作社會化建設，開拓了檢察工作新局面，豐富了檢察工作新內容，樹立了檢察機關新形象。

首先是系統建立配套銜接的社會化工作新機制。一是建立黨組成員聯系基層工作制度。每個黨組成員常年聯系一個鄉鎮，搭建了與基層黨委、政府、群眾自治組織直接的信息溝通平臺，及時了解基層組織和基層群眾對檢察工作的需求、要求，保證了檢察工作方向與社會實際需求并行。二是建立了社會形象調查制度。由紀檢部門牽頭，定期到礦產資源比較豐富的鄉鎮、村組，調查了解社會群眾對檢察機關的反映，收集檢察人員可能涉礦的信息，社會人員非法采礦的信息以及管理部門瀆職行為信息，為加強隊伍管理，拓寬檢察工作視野提供第一手資料。三是建立了檢察工作聯絡員制度。我們在各鄉鎮和主要村組聘請了二十多位檢察工作聯絡員，就涉及檢察工作的各方面問題可以直接與檢察長聯系，保證了社會信息與檢察決策互通。四是在主要產業聚集區建立檢察工作聯絡辦公室，使檢察機關能夠及時了解工業項目建設，企業生產經營，企業周邊環境，政府服務平臺等涉檢涉訴信息，保證了檢察工作的針對性、方向性。

其次是主動投入社會化的工作領域。一是汶川地震以后，我們就中小學危房問題進行專題調查，發現部分鄉鎮中小學校舍存在嚴重質量問題，瀆偵部門深入調查，查處了一批國家機關工作人員瀆職案件，同時就此問題督促政府有關職能部門進行普遍整改。二是關注政府財政性投資領域資金使用，督促政府加強財政監管。我們對農村五保救濟資金使用進行專項調查，發現并追繳騙保資金200余萬元；對小浪底水庫移民款騙賠問題進行調查；對虛報套取國家退耕還林資金行為進行調查；對扶貧資金的使用進行調查；對糧食收購企業騙取政府儲備糧補貼行為進行了調查；對城建市政部門偽造虛報工程騙取財政資金行為進行調查，共查處政府投資領域貪污賄賂案件14件，有效督促了政府部門加強監管。三是關注礦產資源開發，規范礦產資源開采秩序。結合我縣礦產資源較多，三年來共查處涉礦領域職務犯罪13件，其他刑事案件30余件。四是關注新農村建設，維護農村長治久安。以打擊涉礦引發的尋釁滋事，聚眾斗毆犯罪為切入點，集中打擊農村中的黑惡勢力；從嚴從重查處農村干部貪污、挪用等職務犯罪案件，規范農村財務秩序，保障廣大農民利益，監督涉農資金的使用，確保中央政策真正惠及于民。三年來共辦理涉及“三農”利益的各類案件200余件。五是關注財政收支，協調稅收稅源問題。我們和稅務部門聯手，規范稅收征費秩序，協調解決了一批駐新安的關聯企業利用內部財務管理機制逃避稅收屬地征費問題，使財政增收5000余萬元，防止了稅收流失；我們還對房地產領域欠稅、偷稅問題進行集中清理，查處了有關職能部門個別人員的瀆職犯罪，追繳了700余萬元欠繳、漏繳的稅收。我們在查處職務犯罪中，把涉案法人的稅收問題作為工作的重要內容，及時發現并切實糾正涉稅違法犯罪問題，保證了財政增收。六是關注城市土地交易問題，保護土地開發利用合法秩序。以查處瀆職犯罪為切入點，清查土地出讓規模，發現并打擊非法占地行為；清查土地出讓金欠交、漏交問題，協助政府職能部門追繳土地出讓金3000余萬元；通過這些工作查處了非法土地轉讓、非法房地產交易、非法建設項目審批中瀆職犯罪12件。

檢察工作社會化的工作模式，給檢察工作帶來了卓有成效的收獲。一是發展了檢察業務，無論兩項自偵還是刑事檢察工作，正是因為社會化的工作思路，開闊了視野，保證了案源，突出了檢察工作良好社會效果的實現；二是豐富了檢察工作內容，探索社會化的工作機制，使我們真正把辦案和監督兩盤棋走活，使辦案寓于監督之中，而監督不只是辦案，而是在更廣泛的層面上影響著社會各職能部門，凸現了檢察監督的影響力；三是樹立了檢察機關在社會事業發展中的威信，提高了檢察機關的執法公信力。檢察工作寬視野、大范圍地規范監督，促進了社會事業發展中各職能部門的依法行政、規范管理。檢察機關在社會建設、經濟建設中的話語權明顯增多，檢察機關的社會地位明顯提升，真正實現了變辦案樹威為靠監督樹威。

二、文化滲透、細節管理，突出方法創新

（一）致力文化建設抓實際能力培養，堅持理論與實踐相結合

一直以來，我們始終把干警的實際工作能力提高作為提高法律監督能力的根本，作為隊伍、業務素質提高的龍頭，堅持理論與實踐相結合，實行外因引導與內因推動兩種措施。第一，持續不斷地推行特色化的崗位練兵措施。我們要求每個科室根據自己不同業務內容，以及各個崗位所需要培養和提高什么樣的能力，設計出相應載體，采取豐富多樣的形式，經常性的進行特色化的崗位練兵活動，有效提高了崗位練兵實效，促進了一線干警實際工作能力的提高。第二，實行一案一講評制度，及時總結交流工作經驗。第三，實現了參與高端理論活動常態化，促進隊伍理論品位提升。我們與北京師范大學建立為期三年的培訓機制，邀請到了高銘暄、趙秉志、樊崇義等一批全國知名專家到我院調研、講學、贈書。又與中國政法大學聯合建立了全國首家法學博士生掛職實踐基地，開創了法學教育理論與實踐相結合的培養新模式。這種高端理論活動的積極參與，推動了隊伍理論與理性的自信，實現了理論品位的提升。四是堅持了檢察長每月一課制，推動領導與干警知識、思想、經驗的交流與互動，實現了言傳身教與能力建設相互影響、相互促進。

（二）檢察業務管理抓關鍵環節，培養規范意識

第一，建立了案件質量監督評審委員會，依托檢委會辦事機構，定期抽調全院部分業務能力強的同志，對主要業務科室所辦案件進行抽查，對辦案質量進行評審監督，評審結果納入年終目標考核。這樣的隨機隨時對案件質量的評價監督機制，促進了辦案部門和辦案人員責任意識增強。第二，實行了初查案件立卷歸檔制度。所有初查的線索，不管成案與否，我們都立卷歸檔。第三，實行了案件說情報告制度。面對說情我們要變“堵”為“疏”，專門制定了《新安縣人民檢察院案件說情報告制度》，明確了案件說情的幾種情形，說情案件的處理程序，以及說情事項在法律原則范圍內從輕減輕情節的確認程序。通過制度規范，使案件說情這種社會現象陽光化，避免了暗箱操作，減小了案件承辦人的風險，把人情因素納入司法原則范圍內考量，既體現了辦案原則，也體現了人文關懷，使司法活動與社會人情有機融合，相得益彰。第四，為確保公訴案件質量，總結并實行“三議兩對照”工作法。“三議”即公訴案件實行科室案件承辦人相互研究評議，主管檢察長、科長參與評議，檢察委員會決策評議。“兩對照”即起訴意見書與起訴書相對照，看公訴環節不予認定犯罪事實及理由是否成立；法院判決書與起訴書相對照，看法院認定的犯罪事實與起訴書認定的犯罪事實有什么差別，理由是否成立，決定是否抗訴。這一簡便易行的工作方法，保證了公訴部門三年來的1041起1650人的案件無一案一人存在質量問題。第五，實行了“下行案件”嚴格把關措施。所謂“下行案件”是指不捕、不訴、撤案等可能在檢察環節終結程序的案件，對這類案件我們實行嚴格把關，決策權上提一級。本來由科室、主管檢察長可以決定的案件，上提到檢察長、檢委會決定。這樣既體現對這類案件慎重、慎權，又在案件決策上形成相互監督制約的機制，保證了這類案件的質量。

（三）干警行為管理抓小節，培養從善如流的規矩意識

作為檢察長，我們都深感到處在社會變改時期的檢察隊伍思想活躍，價值觀念多元，行為方式多元。為此，在干警行為管理上，我們注意抓小節，意在培養干警的規矩意識，紀律觀念。第一，我們創新并推行了《干警瑕疵行為公示制度》，對干警中存在的違規違紀，但又夠不上紀律處分的日常不良行為，我們統稱為“瑕疵行為”，對發生這些行為的干警，我們在院里電子顯示屏上進行公示七天，并納入目標管理，一年累計三次被公示的取消年終評先資格。這一措施，充分發揮了制度約束和輿論評價兩個作用，對規范干警的日常小節行為起到了明顯的糾偏作用。該制度被《檢察日報》作為亮點工作刊發。第二，注重發揮社會形象調查制度對隊伍的監督作用，調動社會力量管理監督隊伍。幾年來，我們在調查中注意發現收集社會層面對檢察干警的評價，掌握干警行為在社會面上的表現，從而有針對性地關注并解決干警的特定問題，進行個別教育、個別管理，保證了隊伍中問題性行為管理有的放矢。第三，建立了執法行為監督員制度。我們在全縣聘請了120名執法行為監督員，隨時隨處監督干警業內業外行為。通過這一系列制度設計，關注行為小節，目前干警的規矩意識明顯增強。

幾年來的檢察工作創新之路使我們深深感到，只有與時俱進，才能贏得發展，只有滿足社會生活的實際需求，才能實現檢察工作的社會功能定位、政治功能定位。創新是檢察工作不竭的動力之源。

*河南省洛陽市新安縣人民檢察院檢察長［471800］