對基層院檢委會專職委員職能作用的思考

文◎呂 鉞張煥群龔堅強

對基層院檢委會專職委員職能作用的思考

文◎呂 鉞*張煥群**龔堅強***

根據《中共中央關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》（中發〔2006〕11號），全國大部分基層檢察院配備了檢委會專職委員。檢委會專職委員的設置對于改善檢委會組成結構，強化檢委會的規范化、專業化，提高檢委會的決策水平和議事質量等，具有重要作用。

一、配備檢委會專職委員的必要性分析

（一）配備專職委員是檢委會專業化發展的必然要求

1999年高檢院《關于改進和加強檢察委員會工作的通知》明確指出：“為改善檢察委員會的結構，各級人民檢察院可以選拔一些具有良好的政治素質、法律政策水平高、業務熟悉、經驗豐富、議事能力強的資深檢察官和優秀檢察官擔任專職委員。”這一規定詳細列舉了專職委員的任職條件，重點突出了選拔專職委員的專業化要求。

（二）專職委員地位的超然性有利于案件公正處理

決策學認為，現代決策常常是決策群體做出的，群體內部的結構、各方目標與組織總目標的沖突或協調、群體內決策人的素養、智力、性格和精神狀態對決策質量影響較大。檢察委員會決策中也會出現委員的個體目標與檢委會的整體目標的沖突或不協調。檢察委員會一般是由檢察長、副檢察長、專職委員和業務部門負責人組成的。業務部門負責人與分管副檢察長在討論案件時既要考慮檢委會的整體目標，也會考慮自身部門的利益需求。在檢委會決策過程中，有時會出現自偵部門與刑檢部門的爭執與分歧，就是因為自偵部門追求所辦案件的起訴率、有罪判決率，而刑檢部門追求逮捕、起訴質量，防止不該逮捕的而逮捕、不該起訴的而起訴所導致的。專職委員由于沒有分管具體的業務部門，在討論案件時地位越脫，不會受部門利益所限，其個體目標與檢委會整體目標往往是一致的，通常會站在客觀公正的立場上發表意見。因此，在檢委會當中配置幾名地位超然的專職委員有利于案件的公正處理和議事質量的提高。根據《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》的規定，專職委員在檢委會討論案件時先發言，這樣可以對其他委員產生引領和提醒作用。

（三）委員的專職化有利于檢委會職能作用的發揮

在檢委會閉會期間，檢委會的職能作用如何發揮，檢委會的日常工作如何開展在很大程度上取決于專職委員。在檢委會委員當中，由于檢察長、副檢察長、業務部門負責人等具有行政職務的委員還要履行與職務有關的其他職責，由專職委員專司與發揮檢察委員會職能作用相關的工作，是保證檢委會科學、民主、依法決策的重要途徑。［1］專職委員可以指導辦事機構作好檢委會的日常工作，如議案的會前審查，會議決定的督辦落實，提供法律咨詢意見，進行專題調研與論證等。大多數基層檢察院沒有設法律政策研究室，其檢委會辦事機構大多設置在辦公室內，往往由辦公室副主任或一各干部兼任檢委會秘書，由于辦公室事務繁雜，檢委會秘書身兼數職，在開展檢委會日常工作方面顯得力不從心。由于辦公室與其他業務部門在檢察院內部是地位平行的部門，辦公室代表檢委會對檢委會決定的落實執行情況進行督查時，缺乏一定的權威性。根據中發〔2006〕11號文件，專職委員具有院領導的地位，可以協調多個部門，由專職委員來領導和指導辦事機構來實施會后督辦等工作，會增強會后督辦的權威性和執行力，有利于檢委會職能作用的發揮。

二、影響專職委員職能發揮的幾個問題

《人民檢察院檢察委員會組織條例》第7條規定了檢委會委員的職責和義務，但對于檢察委員會專職委員的其他職責，只是指出“另行規定”。到目前為此，高檢院還沒有對檢委會專職委員的職責作出具體的規定。檢委會專職委員行使職權的相關配套保障機制尚不健全，也沒有統一的模式和做法，各院在執行過程中遇到種種問題。

（一）選任條件不具體

《中共中央關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》（中發〔2006〕11號）規定，檢委會專職委員“從具備良好政治業務素質、符合任職條件的”檢察官中產生。這一條規定對專職委員的任職條件規定過于粗略，也沒有規定選任程序。實踐中，基于各方面的考慮，各院對專職委員選任條件的把握差異較大，許多地方存在因人而設的情況，仍然把專職委員作為一種政治待遇，考慮人選時，注重職務、待遇和資歷，忽視業務素質和議事能力，難以實現配備專職委員的目的。專職委員的離任條件也沒有規定，實踐中的情況是，一旦擔任了檢委會專職委員非因調離或者自然減員等情況，一般會形成事實上的職務終身制。

（二）職責設定較混亂

由于檢委會專職委員的定位和職責缺乏法律的明確規定，在設置專職委員的基層檢察院中，專職委員的職責設定較為混亂。有不少檢察院讓專職委員協助一名分管副檢察長開展工作，成為某一個或幾個業務部門的協管領導，在分管副檢察長與部門負責人之間增加了一個行政層級。部分基層院由于人員緊張，加之辦案任務重，讓專職委員兼任二級機構負責人或業務部門檢察員。有的地方還賦予專職委員一些信訪督查、執法巡視等與檢委會工作無關的職責。

（三）履職保障不到位

專職委員要履行好職責，必須有相應的保障機制，但目前的保障機制缺乏。部分檢察院沒有明確專職委員可以列席黨組會、院務會、檢察長辦公會，導致專職委員知情權不暢，知情渠道比較單一。上級院的執法檢查、執法調研活動，院里一些重要的業務工作會議，業務部門研究討論一些重大疑難案件等，專職委員常常被“忽略”。

（四）作用發揮不充分

目前，多數基層院把檢委會討論案件的會前審查，檢委會決定的督辦落實等任務都交給了檢委會辦事機構，沒有明確專職委員的指導地位，專職委員與檢委會辦事機構的職責界限與關系不明確，導致專職委員的職能作用不能有效發揮。專職委員很少對檢察業務工作中的重大問題和執法辦案中的法律政策、辦案質量等問題，組織開展執法檢查、執法調研，向檢察長或檢委會提出對策建議等則較少。導致實踐中專職委員整日忙于復雜的案件審查工作，不可能著手案件之外的檢委會應研究的其他諸多重大檢察業務事項，造成專職委員的工作內容單一，不能充分發揮其應有作用。

三、應明確檢委會專職委員的具體職責

根據最高人民檢察院的相關規定，近幾年檢委會專職委員工作的實踐及基層院業務工作的需要，筆者認為專職委員除應當履行一般委員應履行的職責外，還應當履行以下職責：會前審查職責；參謀指導職責；溝通協調職責；督導檢查職責。

（一）會前審查職責

專職委員作為專司檢委會工作的委員，應發揮法學理論功底深厚和司法實踐經驗豐富的專長，為檢察長和其他委員研究決策案件和其他事項當好參謀助手。對上會研究的議題，應由專職委員牽頭，召集檢委會辦事機構和承辦人進行初步審查，逐項分析該議案的爭議焦點、事實證據存在的問題、法律適用的難點等問題，并拿出切實可行的法律適用意見。初查可以通過閱卷，小型討論會的形式對案件進行實體上、程序上、法律文書等方面的審查。在檢委會討論時，專職委員可以利用先發言的優勢闡述對議案的初審意見，可以避免委員在討論案件抓不住重點、焦點，過于關注細枝末節而做無謂的爭論，影響議事質量和效率。

（二）參謀指導職責

專職委員可以代表檢委會對業務部門的工作提出指導意見。對經檢委會討論決定的案件和事項進行分類、整理、分析，提煉出帶有規律性、傾向性的法律政策和司法實踐操作指導意見。受檢察長或檢委會的委托對檢察業務、訴訟監督等工作中法律政策問題進行系統的調查分析，為領導決策和執法辦案提供詳實、準確的參考依據。結合辦案情況和案件質量督查以及對檢察業務建設的重大事項從業務實踐和政策理論等方面開展調研論證，提出改進和加強的意見。總結檢委會工作經驗，提出改進、規范、完善檢委會工作的具體意見建議；指導檢委會辦事機構做好檢委會日常事務，做好檢委會工作總結和材料上報；列席旁聽下級院檢委會會議，檢查、指導下級院檢委會工作。

（三）溝通協調職責

要使專職委員成為加強檢察院內部不同部門，以及檢察院與上級院、政法委、人大、公安、法院等單位聯絡溝通的紐帶。［2］專職委員應加強與檢察院內部各職能部門的聯系，共同探討在檢察實踐中的新問題、新情況，總結有關工作經驗并使之上升到理性化的高度。與業務部門負責人、分管副檢察長、檢察長溝通，解決一些不必要上檢委會研究的案件，探討疑難復雜和分歧較大案件的訴訟途徑。加強與政法委、人大、上級院檢委會的聯系，匯報工作情況，請示疑難問題。密切與法律院校的聯系，充分利用高校人才優勢、知識優勢、集思廣益，與法學家共同研究疑難復雜個案。［3］

（四）督導檢查職責

既對經檢察委員會討論決定的重點案件、檢察委員會專職委員提供過法律咨詢意見的案件最終的訴訟結果進行跟蹤督促，既保證檢察委員會決定得到貫徹落實，也能及時掌握所提供法律咨詢意見的質量情況。對在監督檢查中發現的的問題，應當立即向檢察長或者檢委會進行匯報，按他們的決定通知存在問題的部門予以糾正，并對問題的糾正和解決跟蹤檢查和督促。對于問題嚴重的，還應當提出處理意見，配合有關部門進行處理，以確保督查的實效。

四、建立健全專職委員履職的保障機制

（一）規范專職委員的選任、管理程序

為了落實委員專職化的要求，必須進一步細化專職委員的選任條件，確立專職委員高于兼職委員的素質標準和選用標準。專職委員實質上是職業化的檢委會委員，應該是業務權威、決策參謀和法律監督規律的熟練運用者，除了要具有良好的政治素質外，還要具有較高的法學理論水平，多年的實踐經驗和一定的調研能力。專職委員的產生，應本著公開考試、公正考核、公平競爭的原則，在本院符合條件的檢察員中產生。專職委員的管理主要包括推行任期制、建立述職評議制和責任考核機制。實踐中，一些院采取匯總一個時期內專職委員在檢委會議事中發表意見的形式，量化考核專職委員的法律政策水平、業務素質，以此作為評定專職委員在任期內是否稱職的依據，這種做法值得借鑒與推廣。

（二）明確專職委員與檢委會辦事機構之間的關系

中央明確規定，專職委員“按照同級黨政部門副職規格和條件”配備，基層院的檢委會專職委員雖不是黨組成員，但大多按院領導來對待。檢委會辦事機構是專門承擔檢委會日常事務，為檢委會服務的機構，應當在專職委員的直接領導和指導下開展會議組織、會議記錄、會前審查、會后督辦落實等工作。實踐中，基層院檢委會的辦事機構大多設在辦公室，辦公室同時還承擔文秘、信息、統計等多項職能。如何處理好分管辦公室工作的副檢察長與檢委會專職委員的關系，筆者認為辦公室承擔的檢委會辦事機構工作應接受專職委員的統籌安排與指導，所承擔的其他工作應接受分管副檢察長的領導。

（三）賦予專職委員一定的權力

一是列席權。要保障專職委員的知情權和知情渠道的暢通，專職委員除了出席檢委會之外，應有權列席黨組會、院務會、檢察長辦公會和業務部門的工作會議，以便專職委員及時了解和掌握業務工作動態。二是提案權。專職委員有權對與檢察業務緊密聯系的業務事項進行調研，形成較為成熟的議案，按程序向檢察長或檢委會提出討論決定。對檢察工作中的有關規定、條例和措施進行研究，提出議案，提交檢委會討論決定。三是執行監督權。執行監督程序的缺失在基層院較多常見，在檢委會召開后，承辦部門自動執行決議，很少有專門的機構或人員督辦，不同程度地出現執行檢委會決定不及時、不到位情形。應當由專職委員代表檢委會對承辦部門的執行情況進行專門監督，專職委員要加強對檢委會執行情況的督促檢查，并對檢委會決定在執行中遇到的具體問題及時向檢察長反饋，以促進檢委會決議的正確執行，提高檢委會決策的權威性。

注釋：

［1］單曉云，李連華：《基層檢察院檢察委員會專職委員職權簡論》，載《法學雜志》2009年第8期。

［2］呂金芳、魯建平、郭林濤：《檢察委員會專職委員職能定位與運行機制》，載《法學教育》2008年第9期。

［3］李永清、張健平：《檢委會專職委員職能定位與運行機制探析》，載《河南檢察論壇》2009年第6期。

*河南省信陽市公安局南灣分局政委，法律碩士［464000］

**河南省淮濱縣人民檢察院檢察長［464400］

***河南省信陽市人民檢察院研究室副主任［464000］