堅守土地調查生命線
——第二次土地調查質量管理初探

浙江省國土資源廳地籍管理處 徐志紅

堅守土地調查生命線
——第二次土地調查質量管理初探

浙江省國土資源廳地籍管理處 徐志紅

《國務院關于開展第二次全國土地調查的通知》（國發〔2006〕38號）和第二次土地調查電視電話會議的召開，標志著全國第二次土地調查正式啟動。這次調查，是自1996年第一次全國土地調查完成以來的第二次全面土地調查，這次調查對掌握真實準確的土地基礎數據、全面落實科學發展觀，完成“十一五”規劃的任務具有重要意義。這次調查，要查清城鄉每一塊土地特別是基本農田的具體情況，建立和完善我國土地調查、土地統計和土地登記制度，實現土地的信息化、網絡化管理，開展社會化服務，滿足經濟社會發展和國土資源管理的需要。數據質量是本次調查的生命線。李克強副總理明確要求：要堅持實事求是，絕不能搞“數字游戲”。曾培炎副總理要求：地方各級政府要依法開展土地調查，并對當地調查數據的真實性負責。徐紹史部長強調：要加強核查，嚴打作假，出臺政策，確保調查成果的質量。

一、確保第二次土地調查成果真實的意義

1、是科學編制土地利用總體規劃，實現“雙保”的基礎。省政府對新一輪土地利用總體規劃修編高度重視，而編制土地利用總體規劃，必須有準確翔實的土地基礎數據作為支撐。通過開展第二次土地調查，查清我省城鄉土地資源和利用情況，并在此基礎上編制新一輪土地利用總體規劃和年度土地利用計劃，對城鄉土地資源進行科學規劃、合理配置、優化利用，從土地總量和土地利用結構上進行優化和合理布局，達到對每一塊土地進行資源的集約、最優、合理利用的目的，切實保障土地資源可持續利用和經濟社會可持續發展，保障經濟建設對土地資源的需求。

2、是實施土地用途管制，確保土地節約集約利用的依據。針對我省人多地少、土地資源不足等問題，為了貫徹落實好“合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策和“365”計劃，提高土地節約、集約利用水平，迫切需要獲取真實準確的第二次土地調查數據，查清我省建設用地總量、分布和利用結構，及時掌握建設用地供應總量和城鄉存量建設用地的數量及分布，調整土地供應總量和用途，為集約高效利用土地資源提供基礎；查清我省基本農田的數量和分布狀況，為對基本農田進行嚴格管制提供翔實的資料，為建立基本農田保護政府責任制提供依據。

3、是建立現代土地產權制度，構建和諧社會的重要保障。當前，我省土地調查和土地登記仍以傳統的技術手段為主，信息化程度不高，圖件更新不及時，調查內容和指標不全面等，造成土地資源日常管理決策難、規劃難、執行難，造成土地產權管理不夠精細，通過開展第二次土地調查，查清城鎮、獨立工礦和農村居民點內每一宗土地的權屬、界址、用途和面積，明晰土地權益歸屬，是建立現代土地產權管理制度，嚴格土地資產管理，有效保障土地權益，構建和諧社會，維護社會穩定的重要保障。

二、第二次土地調查質量存在的問題及原因分析

我省第二次土地調查，總體質量是好的，王世元副部長在2009年5月5日第二次全國土地調查電視電話會議上指出，“北京、江蘇、浙江、山東、湖北、福建、廣東等地加強成果檢查驗收，上報成果不僅速度快，而且質量高。”但由于第二次土地調查時間緊、任務重、要求高，從內業核查、國家復核看，我省還存在以下幾個方面的問題。

1、少量圖斑調查不夠準確。由于我省農村土地調查數據上報前核查把關嚴格，在全國土地調查辦國家級內業核查中對我省僅提出疑問圖斑2.5萬個，平均一個縣200多個，不到全國平均的三分之一。但從國家級復核成果看，仍存在對部分地類認定不準確的問題，如部分縣（市、區）城鎮及農村居民點綜合過大，將城鎮和農村居民點周邊的耕地和林地等調查為建設用地；部分縣（市、區）將風景名勝及特殊用地范圍內的林地等非建設用地認定為建設用地，將地下采礦、山體內部采礦用地周邊的大片林地認定為采礦用地等。

2、“批而未用”土地調查不夠徹底。對“批而未用”的土地，國家明確要求，必須附批文掃描件、勘測定界圖和具體項目清單，并按照土地勘測定界圖的坐標落實到二次土地調查的底圖上。但部分縣（市、區）調查不夠徹底；有的沒有按照批文批準的用地范圍來確定位置和范圍；有的已經開工建設，有的審批資料不齊全或缺失、有的數據庫錄入過程中出現差錯。

3、權屬調（核）查參與力度不夠。這次城鎮土地調查區別于初始地籍調查，其中之一是要對已登記發證宗地的權屬進行核查。目前，各地城鎮土地登記發證率基本在90%左右，所以地籍調查重點是要對已登記發證宗地資料進行全面的梳理，對登記信息進行全面的核查。但在實施過程中，存在著國土部門權屬核查參與力度不夠，甚至個別地方還存在“一腳踢”的情況。

存在上述問題的原因主要有以下幾個方面：

1、規模隊伍偏少與時間緊、任務集中的矛盾。二次調查由于是全國同步開展，全國這么大的工作任務，就集中在這二十幾個月，省內專業測繪隊伍任務大多處于飽和狀態，省外專業測繪隊伍來我省承攬業務的明顯少于前幾年，很多地方招標都出現投標單位不到三家的窘境，以致后期不少縣（市、區）二調項目無奈地選擇規模較小的隊伍。由于小單位偏重追求眼前效益，臨時招聘人員多，內部質量管理體系不健全，不可避免對調查成果質量產生影響。

2、工作要求與管理現狀的矛盾。由于土地調查機構不夠健全，土地調查工作缺少穩定的專業隊伍來承擔，一定程度上也對調查工作產生了不利影響。目前，各市、縣（市、區）都成立了二次調查的組織機構，但實際還是地籍或規劃科的人在管，由于科室業務人員本身工作任務就比較重，二次調查要求的時間又緊、技術要求又高，再加上個別同志專業知識不夠、責任心不強，參與力度不夠，未對外包或臨時招聘人員承擔的二次調查成果進行檢查，影響了調查成果質量。

3、資源保障與保護的矛盾。我省土地資源保障與保護矛盾十分突出，這給國土資源管理工作造成很大壓力。特別是縣(市、區)國土資源部門擔心，二次調查成果作為“一張圖”工程的基礎之一，應用于建立“批、供、用、補、查”等綜合監管平臺，會給今后保障與保護帶來更大難度和壓力。

三、抓好第二次土地調查質量的方法與措施

1、提高認識，是確保數據真實的前提。第二次土地調查是在我國應對國際金融危機、保持經濟長期平穩較快增長、推動經濟結構調整、轉變經濟發展方式的特殊時期開展的一項重大國情國力調查，是國土資源管理的一項基礎性工作。做好第二次土地調查，能夠為國土資源管理工作打下堅實的基礎，為經濟社會平穩較快發展提供有力的保障。調查成果質量是第二次土地調查工作成敗的關鍵。

2、建立制度，是確保數據真實的基礎。一是建立招投標制度，確保調查隊伍技術力量雄厚、調查經驗豐富、質量管理過硬；二是建立方案評審備案制度，確保調查內容明確、路線正確、結果準確；三是建立培訓上崗制度，確保調查人員掌握要領、嚴格規范操作；四是建立檢查驗收制度，確保調查成果質量；五是建立責任追究制度，避免弄虛作假。

3、應用高新技術，是確保數據真實的手段。我省在第二次土地調查之初，就制定了適合我省土地調查實施方案，科學設計調查流程，統一調查標準、統一調查底圖、統一調查方法，千方百計提高數據質量。根據全國土地調查辦的批準，我省加強部門聯動，充分利用基礎測繪成果，應用精度較高的1：1萬航攝正射影像圖作為調查底圖，大大提高了調查成果的質量和精度。在項目進行過程中，及時出臺《浙江省數字地籍調查技術規范》、《浙江省地籍調查數據庫規范》等技術規范，規范了全面應用3 S（R S航空航天遙感、GI S地理信息系統，GPS全球定位系統）等現代信息技術開展第二次土地調查的技術路線，明確基本要求，確保第二次土地調查成果的整體質量水平。在成果提交后，廣泛應用航天航空遙感、衛星定位、信息網絡等技術手段，對上報資料進行核查，確保成果質量。

4、加強監督檢查，是確保數據真實的核心。強化《土地調查條例》、《土地調查條例實施辦法》的宣傳培訓和貫徹落實，使大家認識到虛報瞞報數據改調查數據的危害性和嚴重性。樹立各級人員的法律意識，強化一線作業人員責任意識，加強對作業隊伍的監督和管理，同時，省廳和市局不定期組織督查組，赴各地督促檢查成果質量情況，發揮監督和檢查的作用，監察部門要嚴肅查處有關違法違紀行為。同時考慮到本次土地調查政策性、專業性、技術性較強，涉及到調查、測繪、信息、土地、法律等諸多領域，針對這種情況，在縣級自查、市級檢查、省級核查的基礎上，協調多方力量，分類加強質量監督和檢查，強化省級核查，通過縣級自查、市級外業檢查、省級內業核查、縣級核查修改、省級再次復核的程序，確保調查成果真實、準確。

5、配備到位，是確保數據真實的保障。做到機構到位、人員到位、培訓到位、經費到位。健全土地調查領導機構和工作機構，抽調精兵強將，充實人員力量，選用高水平的調查隊伍。加強培訓，全面提高調查人員的政策水平、專業素質和技術能力。調查經費由各級財政統籌安排，列入預算，及時撥付，確保工作順利進行。