農村宅基地集約利用現狀調查及對策建議

舟山市國土資源局定海分局 董勇俊 夏志光 陳狄軍

農村宅基地集約利用現狀調查及對策建議

舟山市國土資源局定海分局 董勇俊 夏志光 陳狄軍

農村宅基地管理利用直接關系到土地特別是耕地資源的保護，直接關系到農民的生產生活，直接關系到國計民生問題。定海區人多地少、土地資源貧乏，人均耕地面積僅0.42畝，不足全國人均耕地占有量的30%，僅為全省人均耕地占有量的64.6%，這是我區土地資源的基本區情。

目前我區正加快漁農村住房改造建設的步伐，如何以科學發展觀為統領，在下一步的農村住房建設中促進農村宅基地的集約節約利用，為新農村建設服務，值得研究。

一、當前我區漁農村宅基地利用現狀

定海區第二次土地調查數據顯示：全區各鄉鎮（街道）共有農村居民點3399個，占地總面積2785.6公頃。根據2008年底統計數據，我區現有農業戶90956戶，農業人口218133人，戶均用地面積達306.26平方米，人均用地面積達127.7平方米。這個數據與新一輪土地利用總體規劃修編要求的中心村人均建設用地面積不超過75平方米的標準有相當的差距。由此可見我區的農村宅基地利用存在以下特點：

1、農村建房用地缺乏統一規劃，選址隨意

由于規劃意識淡薄，村莊建設規劃特別是村莊布點規劃和農村住房布點規劃缺失，不能有效控制農村宅基地用地總量和空間布局，宅基地長期粗放利用和管理一定程度上出線了多占、移位、無序建房的現象，造成了極大的土地浪費，損毀了不少良田好地。我區農村一些區域“只見新屋，不見新村”，缺少美感，離新農村建設的要求還有一定距離。

2、農村宅基地利用率低，占地面積較大

隨著大量農村勞動力的轉移，空置房屋數量逐年增多，農村住房、宅基地的利用率低下。據初步調查：全區農漁村閑置、廢棄房屋4772宗，占地面積1070.4畝。這些農房通常比較分散，并且占用了大量的土地面積，建造時隨意性較大，人居環境較差。

3、農村建房占用耕地量日益增多，可用土地資源正日漸稀少

據統計，近三年來我區漁農村宅基地使用耕地面積從2006年80畝，逐年以15%左右的量遞增，到2008年底，新批宅基地占用耕地面積年均已達到近110畝，但2006年至2008年我區宅基地復墾面積僅為100畝，農村建房用地的占補極不平衡。與此同時，由于上一輪土地利用總體規劃的缺陷，加上目前為有效落實政府宏觀調控政策及嚴格土地管理措施，確保我區經濟社會發展的各類項目啟動，符合土地利用總體規劃可供群眾選擇建房的地塊十分有限。

4、小搭小建、少批多建等違法用地現象嚴重，影響了農村宅基地的節約集約利用

據估算，在農村80%以上的農戶按規定面積審批后都存在小搭小建等違法行為。有些在動工建設時往往出現移位、超面積建設現象，特別是在城鄉結合部和集鎮區，農戶受經濟利益的驅使，小搭小建、非法擴建等違法行為更為嚴重，導致有些規劃小區依規實施。雖每戶超過面積量不多，但因宗數較多，點多面廣，擠占了宅基地的規模總量，影響了土地的有效利用。

5、我區農村建房模式改革試點帶來的節約、集約用地成效明顯

從2006年起，因農村建房土地資源的匱乏，我區金塘鎮穆岙社區、白泉鎮金山社區，開始了農村建房模式改革的試點工程，穆岙社區利用1.32畝土地建成總層數四層的農村公寓，解決了20戶農民的住房；白泉鎮金山社區擬用28.82畝土地建設5層農民公寓，可解決219戶農民住房。這兩個試點工程相比傳統的單家獨院式建房模式戶均分別節約了6.78畝（17%）、59.96畝土地（0.33%），充分體現了農民聯建統建多層住宅用地的節約、集約利用。

二、影響農村宅基地節約、集約用地的原因分析

1、各鄉鎮上一輪土地利用總體規劃中對農村宅基地布局和預留建設用地不夠合理，造成用地雜亂現象突出。在上一輪鄉鎮土地規劃編制中，各鄉鎮為滿足發展區域經濟的需要，主要考慮的是工業發展的空間和鎮區集鎮及基礎設施留用地，對農村村民住房建設預留用地考慮不夠實際，缺乏可行性。根據目前村鎮規劃的編制，導致農民想統一成片建房使用的耕地往往都會涉及到基本農田，而基本農田是國家嚴格控制不可逾越的“紅線”。許多鄉鎮集市有了充足的指標，也是想用的地不能用，能用的地用不了，只好“見縫”建房，不但加劇了私人建房用地難的矛盾，而且也使得農村宅基地不能統一集約利用。

2、受傳統的觀念和社會習俗的影響，農村宅基地總量規模逐年增大。農村實行家庭承包聯產責任制以來，一些農民對土地的聯產承包責任制政策理解不深，混淆了土地所有權和土地使用權的概念。不少農民認為對自己的承包地、自留地有絕對的處置權，私下將自己的承包田、自留地有償轉讓給他人建房，造成土地私用現象嚴重。同時，受傳統建房模式觀念的影響，群眾在建房模式上大多不會選擇聯建式住宅，喜歡單家獨院的房屋，因沒有相關制約性的政策措施出臺，一定程度上造成了土地粗放利用，影響了土地的節約利用水平，也給宅基地的統籌管理安排帶來了很大的難度。

3、現行的農村宅基地管理政策不完善、不到位，導致農村宅基地總量規模難以控制。我國現行的《土地管理法》及我區目前遵照執行的《舟山市市區農村宅基地管理辦法》（市政發〔2008〕65號）文件，都只對農村宅基地規模“一戶一宅”、“每戶建房占用耕地最高不得超過125平方米”進行了限制，但在實際操作中由于農村住房權屬確發證覆蓋率低等種種原因，通過繼承、買賣、調劑、婚姻、分家析產等途徑，一戶多宅的現象還是比較普遍。而且目前現行的法律、法規、政策又缺乏合理、可操作性的宅基地退還機制，使農村宅基地規模只增不減。

4、執法過程中，對于已建成房屋的拆遷難度大。雖然我們在農村宅基地管理中采取了定點放樣，批后監管等眾多措施，但是群眾建房過程中，違章擴建現象依然存在。由于執法程序權限限制，國土部門執法大隊無法強行拆除權力，經常出現經舉報發現違章，但等程序到位，房子已建成的現象，處理難度增大。

三、對農村宅基地節約集約利用的措施建議

根據調查預測，按傳統建房模式，我區未來十年約需4500畝新增建設用地才能保障我區農村農民建房，但按我區的土地資源稟賦實在難以繼為，因此建議今后在我區農村住房建設和宅基地使用管理中要做好以下工作：

1、加強規劃引導，做好兩規銜接

按照新漁農村建設的要求，抓緊編制我區各鄉鎮的村莊布點規劃和住房布點規劃，要把生態環境適合居住的區域劃定為農村住房集聚區，要把基礎設施比較完善、生活環境較好的村莊，以及具有歷史文化價值的古村落和具有一定旅游開發潛力的區域劃定為農村住房保留區域，要對因交通控制、飲用水源保護、工礦混居區、偏僻村、小島漁村、地質災害區等區域劃定為農村住房控制區，通過規劃引導控制撤并農村零散居民點，改變農村居民點原先布局零散、面貌臟亂差的局面，促進用地布局的集中集聚。同時結合新一輪土地利用總體規劃的修編工作，統籌安排好村居民點、基礎設施、公益事業和二、三產業發展用地。落實集聚區建設地塊，并將村莊內部及周邊限制的荒蕪土地要納入村莊建設規劃范圍。

2、加快推進農漁村住房集聚區建設

按規劃在城郊、鄉鎮中心區、社區（村）設立鄉村居住小區和住房集聚點，分別以集中聯建農戶自建等形式集聚建設。鄉村居住小區建設可按多元化實施主體分別實施，各級鄉村居住小區建設以建造公寓式住房為主，適度建造多戶聯排住房，吸引本區范圍內符合宅基地審批條件，愿意拆除原房屋，并將預案宅基地退還給原集體經濟組織的農漁民入住各級鄉村居住小區住房，引導農村住房由散居向集聚轉變，建房模式由低密度住房向多層公寓的轉變。農漁村住房集聚區建設要同步加大配套基礎設施和公共服務設施建設。通過區、鄉鎮（街道）、社區（村）三級聯動，盡快形成具有一批有一定規模、功能齊全、人口集聚，有明顯海島特色的鄉村居住小區。

3、適當突破當前宅基地管理政策

（1）打破農村建房地域限制。按現行農村宅基地管理政策，村民只能向本經濟組織申請建房用地，特殊情況下在兩個集體經濟組織之間要通過置換并經區政府同意后方可調劑。為此建議區和鄉鎮在實施居住小區建設時土地供給不受地域限制。

（2）打破農村建房申請主體資格限制。現行的農村宅基地建設申請只有農業戶口(對未享用過住房福利政策的城鎮居民利用原合法宅基地原拆原建已開放)，但是長期以來，農村的很多房子由于祖傳、繼承等原因，散居著一些干部職工，回原籍鄉村落戶的職工、退伍軍人和離退休干部，以及回家定居的華僑、港澳同胞，或原來本是農業戶口通過政策渠道擁有藍印戶口的人口。但大多數人基本不住在農村，因此農村宅基地大量閑置。為進一步盤活宅基地，推進土地節約集約利用，建議建立宅基地退出機制，在政府實施多層農居房后，按照自愿原則，經過一定的比例折算，在嚴格控制的基礎上，實行原宅基地與多層農居房的轉換，促進閑散宅基地的集中。

4、合理的運用經濟杠桿，推動農村宅基地的節約集約利用

在積極運用行政手段和法律手段的同時，采用相應的經濟手段，逐步改變目前農村宅基地無償、無流轉、無限期的利用現狀。一是建立宅基地節約集約用地獎勵補償機制，通過對按新建農村住房分攤土地面積與戶宅基地用地面上限面積標準差，政府給予一定獎勵，對自愿退出原宅基地拆除原住房的，政府關于一定的補償等措施，引導農村宅基地的節約集約利用。二是可先對超面積使用宅基地的農戶收取相應的土地使用費，尤其是長期閑置不可用的宅基地。但以經濟杠桿手段來調節農村居民點宅基地的節約集約利用與管理的同時，必須考慮與國家法律政策制度相銜接，要考慮農民的承受能力。

5、完善農村社會保障制度，嘗試“農轉非”的改變

隨著城市化進程的不斷加快，眾多農民外出打工后在城市生產、生活，基本脫離農村生活的現狀。建議允許自愿放棄農居房、放棄承包田和農村經濟組織一切權利的農村村民轉換成城鎮居民，并享受城市社保、經濟適用房等城市居民的待遇。這樣不僅可以對農村的閑散宅基地進行整合，也為農村村民生產生活提供了方便。

6、結合村莊整治等工程，加大復墾工程力度

加大村莊整治力度，騰出空心村，盤活土地資源，提高土地利用率。嚴格落實“一戶一宅”制度，執行“占一退一”的原則，把“空心村”的整治與宅基地整理、土地復墾工作有效結合起來。實行小村并大村，小島遷大島，統一調劑適用宅基地，盤活存量土地，解決小島、小村農民的住房難題，并對小島、小村的舊宅基地實行復墾。爭取通過若干年改造，實現耕占平衡，并逐步縮減農村住房用地規模。

7、立足現實，正確處理“一戶多宅”的問題

目前，我區已經對2006年以來經批準屬建新拆舊、易地建造住宅，原宅基地應退還村民委員會或者農村集體經濟組織的，地上建筑物未完全自行拆除的違法行為，進行了清查。清查結果不容樂觀，建議按以下幾種辦法處理：對于農民退出的宅基地，由集體集中收回，統一安排，解決無房戶住房困難戶的建房用地，或用于宅基地的整理復墾；對取得國有劃撥性質土地使用權證的房屋所有人，按城市居民已購公房或經濟適用房政策補繳土地出讓金及有關規費后可依法上市流轉；依法登記宅基地使用權。對于農村宅基地應做到依法登記，對于繼承房產，其宅基地也應依法予以變更登記，作為做好宅基地管理工作的基礎。

8、要加大監督檢查力度，嚴肅查處宅基地違法行為

按照“預防為主，防查結合”的工作方針，進一步加大國土資源監察檢查巡查工作，提高事前預防的能力，增強依法查處違法案件的力度，保持違法行為“露頭就查，發現就拆”的高壓態勢。加強聯合辦案，對于國土資源部門解決不了的違法事件，國土、城建、監察、公安、鄉鎮、社區等各有關部門要加強溝通協作，采取上下聯動，左右互動的方式，形成工作合力，眼里懲治違法違規用地行為，對國土資源違法案件切實做到既查事又查人，使查處工作依法到位。

9、加大宣傳力度，轉變用地觀念

特別針對當前農民的宅基地私有觀念根深蒂固的現狀，采取多種形式加大相關土地法律法規的普及教育，更新農戶的宅基地所有權觀念，讓廣大群眾知道：在宅基地使用中，農民既有使用的權利，更有合理使用的義務。通過與農民面對面地開展法律宣傳活動，充分調動農民節約集約利用的積極性，增進農民對建房的報建、規劃、設計、驗收等程序的認識，促使其真正重視自己房屋的法律權益、質量安全等，做到依法依規科學建房。

農村宅基地利用和管理涉及千家萬戶，情況復雜，政策性強，必須多措并舉，多管齊下，疏堵結合，綜合治理，推進農村宅基地節約集約利用，促進社會主義新農村建設。