亟待發展公共租賃住房

徐爐清

溫家寶總理一向關注民生、重視民生，許多重大民生問題都赫然寫進了政府工作報告，“公共租賃住房”這一新名詞也同樣位列其中。他指出，適合各種收入階層、易靈活調整的公共租賃住房具有良好的長遠發展前景。與總理思路一致的是，國家住建部在2009年適時調整了保障性住房的發展方向，提出了發展公共租賃住房作為保障性住房的類型之一，將公共租賃住房放在與經濟適用房、廉租房并列的位置。至此，公共租賃住房建設的號角開始在中國大地正式吹響。為統一規范公共租賃住房，避免重復走建設經濟適用房的彎路，非常有必要在認識上達成一致，在行動上也要做到同步，即從根本上解決公共租賃住房的模式、方向及享受、管理問題，真正使公共租賃住房起到保障作用。

解決認識問題——發展公共租賃住房的必要性

何謂公共租賃住房。它是解決中低收入人群即夾心層群體住房困難的一個產品。公共租賃住房不是歸個人所有，而是由政府或公共機構所有，用低于市場價或者承租者承受得起的價格，面向那些既買不起商品房又不能享受保障性住房的群體，這當中還包括新就業職工和一些新的大學畢業生，還有一些從外地遷移到城市工作的群體。公共租賃住房是解決這部分群體住房困難的一個過渡性的方法，當這部分群體有支付能力了，他們就離開公共租賃住房，到市場購買或承租住房。啟動公共租賃住房政策是根據國外和我國實際情況而決定的。從各國的經驗來看，幾乎所有市場經濟國家包括英國、美國、瑞典、新加坡等不同類型的國家，都按照“市場——救濟型”，或按“市場——福利型”的二元政策導向來實現“居者有其屋”的住房發展目標。大力發展公共租賃住房有利于盡快緩解保障性住房供應不足的突出問題，逐步實現“人人有房住”的發展目標。公共租賃住房作為經適房、廉租房等保障性住房的補充形式，可以彌補其中的不足。一是解決經適房建設量大而需要大量土地和大批資金的問題，二是解決廉租房長期出租而不能退出的問題，三是公共租賃住房能進能出而能循環利用。同時，在現實中作為公共租賃住房試點的幾個城市，部分人已經嘗到了甜頭。目前，廈門市已有2433戶享受到了公共租賃住房帶來的實惠。廈門的保障性租賃房就是溫總理在政府工作報告中提出的“公共租賃住房”。這些保障性住房由政府出資建設，租住的家庭或個人只要滿足租賃條件就可長久租住，但不可轉租他人。當租住戶的年收入高出保障性租賃住房的條件時，住戶可以選擇搬出或租金全部由自己繳納。如上海浦東張江科技園推出了面向就業者的青年公寓，只要是大專以上學歷、與科技園內企業簽訂一年以上勞動合同且在上海無住房的年輕人，就可申請租房。每人在公寓最多只能住3年，單房租金888元。南京也針對大學畢業生推出了青年公寓。

解決房源——吸取經適房、廉租房的教訓

解決了認識問題，接下來要解決的就是實際問題，即如何提供公共租賃住房。經適房、廉租房在設計和建設上，多多少少出了一些問題，走了一些彎路。在建房方式上，集中建設、地段偏遠、生活不方便、管理不好等。在設計上，沒有以人為本，面積過大過小、設計不科學、功能牽強附會等，這幾種原因導致了棄購經適房的現象頻頻發生。如何避免公共租賃住房重蹈經適房、廉租房的覆轍，就要在建設方式和設計上進行改進，從而真正做到好事辦好、實事辦實。相對應幾種“夾心層”住房困難群體類型，公共租賃住房房源建設可走“政府興建（包括收購、改造等）、開發商配合”的路子，具體包括集中建設、配建、改造和收購等。第一，公共租賃住房的建設方式可以集中建設與分散建設相結合，包括興建公共租賃住房小區和在普通商品房中配建公共租賃住房的方式。一是要在社區規模相對成熟、交通便利的地段再有限集中建設小區，作為公共租賃住房小區。二是分散建設。今后，考慮到基礎設施、交通方面及生活方便等問題，不可能大規模集中建設公共租賃住房小區，更多的是采取配建方式。這就要求開發商在興建商品房小區時，按照比例和標準建設一定的公共租賃住房。方式為政府出地出資，委托開發商建設，建成后納入政府統一管理系列。另一方面，新建公共租賃住房還牽涉到一個房屋設計和使用功能的問題。談到設計，千人千調，但要有一個基本的居住需要和美化功能。因為公共租賃住房都是地方政府興辦的產物，是根據當地的需要而建設的，加上各地差異很大，所以國家不能出臺一個統一標準。各地應該靈活處理掌握，要原則性和靈活性相結合。原則性就是地方政府出臺一個設計標準，大致劃定一個范圍，在具體設計上，有所改變。比如面積、材料標準、定額標準等。第二是收購。收購辦法就是要整合各種房源，一個方法是由政府收購居民二手房、一手爛尾樓，產權屬于政府。收購的房源是現成的，不存在設計問題，但可以在使用功能上做些改進。二手房主要是居民住房，一般房齡都較長，但配套還齊全，收購后可以直接居住。很多城市或許都有幾棟一手爛尾樓，收購后須進行改造，可在現有基礎上按略高于廉租房的標準進行。這樣既解決了這些長期擱置的爛尾樓，又為政府籌集了房源。另一個辦法是動員發展商把多年空置的商品房作為租賃房源，由政府按市場租金補一定差價給發展商，納入政府保障性住房統一管理體系。第三，結合城中村改造，因地制宜、多種方式解決公共租賃住房問題。這也是城市的一個大課題。政府可以在改造城中村的同時建設一定比例的公共租賃住房。這些公共租賃住房產權歸政府所有,政府為低收入的本地人口和外來人口提供低廉租金的公共租賃住房。這個方面，每個城市都有很多可挖掘的房源。比如改造房屋，房屋產權不變。如果該片區在三年之內不進行改造、拆遷的話，考慮到新建房屋的成本較高，可整合各種房源。又比如可對原先的解困房、私房及暫時不用的廠房進行一般性改造，作為暫時過渡的廉租房源。這些房源統一委托給政府管理，改造費用也由政府負擔，除去人工管理費用外的租金收益全部返還給業主。或者由房東進行改造再出租，按房屋類型進行補貼。出租方式可多種多樣，價格回報也可以有多種形式。這樣，政府解決了房源，房東得到了實惠，“夾心層”也有了住房，一舉多得。

除此之外，還應該挖掘、創新別的方式，如民間資本參與到公共租賃住房的建設中。實際上,廣州已經有開發商開始探索公共租賃住房模式。國內首例由開發商出資、探索解決低收入人群居住問題的項目萬匯樓已開業,市民只需要每月出450元就可租到30—40平方米的公寓，這是廣東省建設廳批準的由廣東省企業投資的面向低收入群體租賃住房試點項目。推而廣之，在公共租賃住房建設方式上，應該在充分考慮每個城市特點和優勢的基礎上另辟蹊徑，變完全靠政府投資為多條腿走路，這就是吸收民間資金參與建設。一是政府可以充分利用手中的經濟杠桿，引導企業參與公共租賃住房的建設，通過稅收、土地、金融等配套政策，鼓勵并調節參與企業的利益分配，即建立和完善市場調節和政府保障相結合的保障性住房供應體系。二是政府可以參照希望工程、愛心工程模式來進行。許多熱心公益慈善事業的企業家或愛心人士，他們也希望回報社會，號召他們進行一對一單獨捐建或者自行聯合、共同投資類似合作建房方式捐助建設。回報的方式可以自己的名字或企業產品命名該物業，也可以通過別的方式進行回報。

解決管理問題——政府監管、市場運作

有規矩始成方圓。要確保公共住房分配的公平性，就必須建立行之有效的公共租賃住房管理體系，要求從配套政策、成立機構、重點管理等方面來確保實行公共租賃住房政策的效果。

第一，從法規制度入手，將有關規定統一上升到法律層面，從宏觀層面構建法律體系。國外的公共住房政策基本都是以法律形式出現的，公共住房體系的建立也得益于法律的強力保障。而目前國內僅在實施該制度的幾個城市如深圳、廈門推出了公共租賃住房管理辦法，國家到現在也沒有一個統一規范的法規制度或指導意見。因此，國家應該在綜合各地公共租賃住房管理辦法的基礎上，參考國外的立法，明確公共租賃住房的建設標準、入住條件、管理辦法及監管部門的職責、建設單位的義務、消費者的權益，并把住房公積金條例及其它保障性住房政策等一并納入形成《住房保障法》。

第二，創新審核與管理模式。從原先保障住房弄虛作假的個案來看，真正需要住房的沒有得到，不符合條件的卻拿到了房子，形成新的腐敗，不但投入的巨資沒有起到解危濟困的作用，反而成了某些手長的人攫取國家錢財的合理途徑，使老百姓增加了對政府的不信任。公共租賃住房和經適房、廉租房一樣，其資格審核和后續管理將是一項非常復雜的工程。要防止腐敗的產生，避免好事變壞事，不再出現“開著寶馬領救濟、做著公司拿低保”的見怪不怪的現象。在資格審核方面，一是在調查申請人資格即調查對象方面要體現“三公”即公開、公平、公正的精神。要想真正落實“三公”，就要在細節上做功夫，而不僅僅是停留在書面表格或證明、公示上，成為寫在紙上貼在墻上的一紙空文。想依靠人發現問題去舉報是不太現實的，因為人人都覺得沒這個必要，多一事不如少一事。具體做法是“查戶口”、“作筆錄”，每戶都要實地核實，每個申請人都要經過兩次問話程序，做到環環相扣。申請人遞交表格后，由民政局或社區工作人員上門一戶一戶地核實。表格所反映的內容，采取一問一答的形式，問話和表格都要由申請人簽字按手印，以示真實。除調查申請人家庭成員外，還要調查其各種社會關系，由其承擔連帶責任，這樣就多了幾重保險。在經過第一遍程序結束所有申請人筆錄后，再擇時進行片面或小組交叉訪談，同樣作好筆錄。如果兩次筆錄不相符，可以以筆錄為依據，當即取消該申請人的資格。問話和筆錄結束后，再按一定的比例進行抽樣調查，最大程度減少“漏網之魚”。世界上怕就怕認真，即使真出現了問題，有關部門能有所作為也可以堵塞漏洞。也就是說，如果各種調查暫時都僥幸通過而分得住房，在發現問題后仍可取消其資格。二是強調擔責原則。參考計劃生育、綜合治理一樣實行一票否決。調查人員所做的每一步工作，都要簽字，哪個片區、哪個小組、哪個環節出了問題就由當事人負責，承擔連帶責任。從參與人到相關領導，都是否決目標對象。三是對舉報屬實的要進行一定的獎勵，使公示制度成為監督工具。在調查范圍方面，包括經濟收入和住房情況。經濟收入不能只看工資，還要看隱性的收入，要與銀行聯手。住房情況要多方查實，不能僅憑一紙證明。因為取得福利房的途徑很多，住房面積也有出入。在公共租賃住房管理方面，需要相關部門拿出切實、靈活的方案，既不能照搬過去衙門一套做法，也不能放任社會物業公司去管理，還要有區別于經適房、廉租房管理的監管辦法。這也就是說，公共租賃住房的物業管理宜在政府主導和監督下，市場化運作，政府監督，政府的維修和管理補貼應補在明處，接受社會監督。物業管理要進行招投標，要提供和商品房小區同等的物業管理。標準應該等同于商品小區，而不能是發展商或者什么單位指定的物業公司。由于住戶沒有產權，只有使用權，住戶沒有太多的主動權，很多事都要具體管理部門去完成。在管理上，物業公司不能因為住戶不是業主而歧視，公共租賃住戶同樣是物業公司的上帝和服務對象，要更多地提供優質服務，讓住戶感受到業主般的榮耀。

當前，解決好廣大各種中低收入家庭的住房問題已成為各級政府工作的重點和難點。因此，要求政府相關部門以人為本，充分考慮“夾心層”住房群體的實際情況，在借鑒經適房、廉租房建設管理經驗的基礎上，高起點、全方位打造中低收入群體的“棲身之處”，讓這部分人在城市活得更有尊嚴，從而形成保障性住房“三駕馬車”并駕齊驅的局面，使住房保障真正成為關注民生的載體。