我國農(nóng)村義務(wù)教育管理制度改革的研究

李 英

義務(wù)教育是根據(jù)法律規(guī)定，適齡兒童和青少年都必須接受，國家、社會、家庭必須予以保證的國民教育。其實質(zhì)是國家依照法律的規(guī)定對適齡兒童和青少年實施的一定年限的強(qiáng)迫教育的制度，具有強(qiáng)制性、免費性、普及性的特點。義務(wù)教育是各類教育的基礎(chǔ)。農(nóng)村義務(wù)教育關(guān)系到廣大農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)的提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展，是一項十分重要的基礎(chǔ)性工作。

一、我國農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展歷程與狀況

（一）20世紀(jì)80年代的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制

新中國成立之初，農(nóng)村教育納入縣級政府管理體制，形成早期農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”的管理模式。直到20世紀(jì)80年代，我國的農(nóng)村義務(wù)教育一直實行國家辦學(xué)、中央負(fù)責(zé)、財政單一供給的管理模式。但由于國家財力有限，不能滿足農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展要求，農(nóng)村義務(wù)教育基礎(chǔ)比較薄弱。

1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》第一次提出“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，地方負(fù)責(zé)，分級管理”的管理體制。1986年4月我國頒布了《中華人民共和國義務(wù)教育法》。這是我國首次把免費的義務(wù)的教育用法律的形式固定下來，也就是說適齡的“兒童和少年”必須接受9年的義務(wù)教育。“國家實行九年制義務(wù)教育”從此成為法定義務(wù)。《義務(wù)教育法》和《義務(wù)教育法實施細(xì)則》頒布實施后，為確保“地方負(fù)責(zé)、分級管理”的財政體制的有效運行，又提出了義務(wù)教育費用必須實行多渠道籌集的方針。義務(wù)教育所需的基本建設(shè)投資，采取地方撥款、群眾捐資相結(jié)合的辦法籌集，其中農(nóng)村中小學(xué)的校舍投資，以鄉(xiāng)、村自籌為主，中央只負(fù)責(zé)對經(jīng)濟(jì)困難的地區(qū)予以適當(dāng)補(bǔ)助。同時，允許中、小學(xué)校收取一定的學(xué)雜費。這樣，經(jīng)過逐步的改革，在我國就形成了一種主要由地方政府負(fù)責(zé)管理和多渠道籌集教育資金的義務(wù)教育財政管理體制。這種新的體制中，農(nóng)村義務(wù)教育變成了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊舉辦，實際上也就是農(nóng)民自己辦。在這一階段，中央財政與地方財政之間的比例出現(xiàn)了變化，在1980年，這個比例是62∶38，到了1986年，這個比例成了38∶62。農(nóng)村義務(wù)教育體制的轉(zhuǎn)變正好順應(yīng)了地方財政相對充裕的變化，這種農(nóng)村義務(wù)教育管理體制充分調(diào)動地方政府及社會各界的積極性，為大力普及義務(wù)教育起到了巨大的推動作用，由此帶來了農(nóng)村義務(wù)教育在整個20世紀(jì)80年代和90年代的大發(fā)展。“人民教育人民辦”成為整個社會的共識，全民興教的格局開始顯現(xiàn)。但這一體制未能從根本上解決義務(wù)教育經(jīng)費投入不足，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費短缺的問題，并且加大了義務(wù)教育發(fā)展的地區(qū)差距，阻礙了我國義務(wù)教育的均衡發(fā)展。隨著農(nóng)民收入增幅減緩、農(nóng)民負(fù)擔(dān)增加以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政日益困難，農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展開始停滯不前。

（二）“分稅制”改革后農(nóng)村義務(wù)教育管理體制

1994年推行分稅制財政體制改革，實行分稅制后，地方的財政狀況發(fā)生變化，基層尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力變得薄弱。在實行分稅制以后，財力受到削弱最大的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣，出現(xiàn)了財政逐級上收，事權(quán)卻層層下放的情況。特別是自1997年以來，農(nóng)民收入增幅連續(xù)4年下滑，2000年增長幅度降至了3%左右。農(nóng)民的購買力占全國的比重由80年代中期的53%下降到2000年的38%。面對農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的現(xiàn)狀，教育投入體制卻沒有相應(yīng)的變化。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，從1995年到1999年的5年間，全國義務(wù)教育總投入6944億元，其中各級政府投入3713億元（不含財政一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額），教育費附加965億元，農(nóng)村捐資集資經(jīng)費596億元，雜費631億元，其他1039億元。在義務(wù)教育總投入中，有近一半是由農(nóng)民承擔(dān)的。農(nóng)村教育費附加和農(nóng)民捐資集資，對保障農(nóng)村義務(wù)教育正常運轉(zhuǎn)和改造農(nóng)村中小學(xué)危房、保障最基本的辦學(xué)條件發(fā)揮了重要作用。在地方政府負(fù)責(zé)管理和多渠道籌集教育資金的義務(wù)教育財政管理的體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民承擔(dān)了農(nóng)村義務(wù)教育的主要責(zé)任，出現(xiàn)了很多問題。一是許多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力有限，難以支撐義務(wù)教育發(fā)展，學(xué)校必要的辦學(xué)經(jīng)費得不到保障，并加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)；二是難以對教師隊伍的編制、資格實行有效管理，教師素質(zhì)參差不齊，教學(xué)質(zhì)量得不到保障；三是難以統(tǒng)籌安排教育資源，辦學(xué)效益得不到提高。

（三）“農(nóng)村稅費”改革以來農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的變革

1998年10月，國務(wù)院成立農(nóng)村稅費改革工作小組，著手研究制定農(nóng)村稅費改革方案。2000年3月，中共中央、國務(wù)院正式下發(fā)《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》，決定在安徽全省進(jìn)行農(nóng)村稅費改革試點，同時，河北、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、河南、湖南、陜西、甘肅8省、區(qū)共有34個縣（市）進(jìn)行試點。至2001年底，除安徽在全省范圍進(jìn)行試點外，江蘇省也在全省范圍內(nèi)進(jìn)行改革試點。其他省份，除上海、西藏外，均選擇部分縣（市）進(jìn)行試點，試點縣（市）共達(dá)102個。2002年，按照國務(wù)院的部署，全面試點省份擴(kuò)大到河北、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、山東、河南、湖南、湖北、四川、重慶、甘肅、青海、寧夏、江西、貴州、陜西16個，同時，上海市和浙江省也在全市和全省范圍內(nèi)實行改革試點。這樣，2002年全面推行稅費改革的省份實際上已達(dá)20個。2003年其余10個省份開始擴(kuò)大改革，這樣農(nóng)村稅費改革在全國全面推行。農(nóng)村稅費改革取消了農(nóng)村教育費附加和農(nóng)民教育集資。取消了在“普九”工作中發(fā)揮了巨大作用的農(nóng)村義務(wù)教育費附加和教育集資這兩條“硬腿”，使得原有的農(nóng)村義務(wù)教育資金來源漸趨干涸，雖然國家逐漸加大了轉(zhuǎn)移支付的力度進(jìn)行補(bǔ)貼和扶持，但對于龐大的農(nóng)村義務(wù)教育來講，顯然還無法滿足需求，農(nóng)村義務(wù)教育的穩(wěn)定和發(fā)展受到巨大沖擊。

隨著中央政府財力逐步增強(qiáng)，直至20世紀(jì)90年代末期，中央財政重新占據(jù)了優(yōu)勢，到2002年，中央財政與地方財政之間的比例已經(jīng)恢復(fù)到了61.12∶38.88，隨著中央財政比例的加大，中央財政對農(nóng)村義務(wù)教育的投入大幅度增加。宏觀的環(huán)境變化了，宏觀的體制變化了，農(nóng)村稅費制度變化了，原來的農(nóng)村義務(wù)教育管理制度相應(yīng)的進(jìn)行了改革。

2001年召開的全國基礎(chǔ)教育工作會議和《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出，農(nóng)村義務(wù)教育要“實行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的管理體制”。從而把農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任從主要由農(nóng)民承擔(dān)轉(zhuǎn)移到由政府承擔(dān)，把政府責(zé)任從鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)移到“以縣為主”，為解決農(nóng)村義務(wù)教育問題提供了有力的保障。“以縣為主”體制的提出順應(yīng)了財政和經(jīng)濟(jì)體制的變化，為農(nóng)村義務(wù)教育走出困境帶來了曙光。2001年6月，國務(wù)院召開全國基礎(chǔ)教育工作會議，提出了農(nóng)村義務(wù)教育以縣為主的管理體制，之后，對“以縣為主”的體制改革進(jìn)行了部署。這標(biāo)志著長期以來“農(nóng)村義務(wù)教育農(nóng)民辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦”的狀況，開始向“農(nóng)村義務(wù)教育政府辦、以縣為主辦”的方向轉(zhuǎn)變。通過體制的調(diào)整與完善，實現(xiàn)兩個改變，也就是把主要向農(nóng)民收費集資辦學(xué)改變?yōu)橹饕烧斦鲑Y辦學(xué)，將農(nóng)村義務(wù)教育由以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主管理改變?yōu)橐钥h為主管理。中央決定實施以縣級政府為主的農(nóng)村義務(wù)教育財政體制，教育費附加和農(nóng)村教育集資都不能再收取，財政撥款（外加雜費收入）成為教育投入的單一渠道。農(nóng)民得到極大實惠。農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革的基本觀點，就是要把“農(nóng)村教育農(nóng)民辦”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲x務(wù)教育政府辦”。

二、“以縣為主”農(nóng)村義務(wù)教育管理體制取得的成就

從2001年起，中央決定實施以縣級政府為主的農(nóng)村義務(wù)教育財政體制，由于改革剛剛開始實施，涉及各級政府及財政、教育等部門和廣大的中小學(xué)校，操作和管理的環(huán)節(jié)較多，客觀上為經(jīng)費運作、管理和工作銜接帶來一定的難度。農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展面臨諸多困難，表現(xiàn)為教師工資拖欠問題依然存在、學(xué)校基本辦學(xué)條件得不到保障、學(xué)校運轉(zhuǎn)困難、債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、貧困學(xué)生入學(xué)困難、地區(qū)之間義務(wù)教育發(fā)展差距拉大，亂收費、經(jīng)費投入不到位、擠占挪用教育經(jīng)費等問題。中央針對農(nóng)村義務(wù)教育存在的問題出臺了一系列促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的政策措施，制定了新增教育經(jīng)費主要向農(nóng)村傾斜的政策。例如，針對我們農(nóng)村地區(qū)普九欠債長期困擾正常辦學(xué)的問題，國務(wù)院又責(zé)成有關(guān)部門，開始了清理化解農(nóng)村義務(wù)教育普九欠債試點工作。決定從2007年12月起，用兩年左右的時間，基本完成普九債務(wù)的化解工作。針對農(nóng)村中小學(xué)衛(wèi)生安全事故屢有發(fā)生的情況，啟動了“新農(nóng)村衛(wèi)生新校園建設(shè)”工程，一攬子解決農(nóng)村中小學(xué)的廁所、衛(wèi)生、生活垃圾處理等一系列問題。

近年來農(nóng)村義務(wù)教育取得了很大成就，實現(xiàn)了普及九年義務(wù)教育，實施了農(nóng)村義務(wù)教育保障機(jī)制。2004年的政府工作報告提出要實施三大工程，包括寄宿制工程、危房改造和現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程。要啟動西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃，到2007年使西部地區(qū)基本普及九年義務(wù)教育，基本掃除青壯年文盲。2005年提出對家庭貧困的學(xué)生實行“兩免一補(bǔ)”（免學(xué)雜費、免課本費、補(bǔ)生活費）的政策，使貧困家庭的孩子能夠上學(xué)讀書，完成義務(wù)教育。中央和地方財政安排“兩免一補(bǔ)”資金70多億元。同年12月份，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革的通知》，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障新機(jī)制。新修訂的義務(wù)教育法中明確：“國家將義務(wù)教育全面納入財政保障范圍，義務(wù)教育經(jīng)費由國務(wù)院和地方各級人民政府依照本法規(guī)定予以保障”，完成了“人民教育人民辦”到“義務(wù)教育政府辦”的真正轉(zhuǎn)變。

在2006年的政府工作報告中，溫家寶總理指出，要大力普及和鞏固九年義務(wù)教育，全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費，并將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入國家財政保障范圍。繼2006年我國在西部地區(qū)實施農(nóng)村義務(wù)教育保障機(jī)制并且取得了顯著成效以后，從2007年起國家將對中東部農(nóng)村義務(wù)教育階段的農(nóng)村學(xué)生全部免除學(xué)雜費，對家庭困難的學(xué)生免費提供教科書，對貧困復(fù)讀生補(bǔ)助生活費，同時享受城市最低保障政策家庭的義務(wù)教育階段學(xué)生與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村義務(wù)教育中小學(xué)生同步享受“兩免一補(bǔ)”政策。進(jìn)一步提高保障水平，完善農(nóng)村義務(wù)教育保障機(jī)制，實施農(nóng)村初中改造計劃。從2007年秋季學(xué)期開始，全國農(nóng)村義務(wù)教育階段的所有學(xué)生，已經(jīng)享受到了免費教科書。

三、保障農(nóng)村義務(wù)教育改革成果的建議

隨著農(nóng)村稅費改革的實行，農(nóng)村義務(wù)教育以財政撥款為主，以農(nóng)村教育費附加、教育集資和學(xué)生雜費為輔的多渠道投入格局被打破，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實際的義務(wù)教育經(jīng)費籌措過程中常以教育費附加和教育集資來彌補(bǔ)財政撥款的不足轉(zhuǎn)變?yōu)橹挥胸斦芸睢⑸霞夀D(zhuǎn)移支付和雜費收入三個渠道的格局。但是缺乏規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度，中央和省級轉(zhuǎn)移支付僅占義務(wù)教育投入的極少部分。因此，農(nóng)村稅費改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時，加劇了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費短缺及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力薄弱的矛盾。農(nóng)村義務(wù)教育籌資體制要改革只能從上級轉(zhuǎn)移支付這一渠道入手，通過建立規(guī)范的農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度使農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展獲得穩(wěn)定的經(jīng)費來源。

具體來說：一是將鄉(xiāng)級政府義務(wù)教育財政責(zé)任轉(zhuǎn)移到縣級政府，由縣級政府作為實施教育的主體；二是以縣為單位，按規(guī)范的公式計算義務(wù)教育經(jīng)費的供需差額；三是以縣義務(wù)經(jīng)費的供需差額為基礎(chǔ)，具體確定中央、省、地（市）及政府的分擔(dān)比例或項目。這樣，就可能建立起規(guī)范的由中央、省、地（市）三級政府向無力負(fù)擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費的縣級政府補(bǔ)助資金的義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度。綜上所述，只有建立起規(guī)范的農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度，我們才有可能真正建立起農(nóng)村義務(wù)教育的保障體制，既能鞏固“普九”成果，也能達(dá)到國民義務(wù)教育的相對公平，以保證農(nóng)村義務(wù)教育健康發(fā)展。

衡量我國整個的義務(wù)教育發(fā)展水平最終還要看我國農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。目前全球190多個國家中已有170多個實現(xiàn)了免費義務(wù)教育，改革開放帶來的連續(xù)二十多年的經(jīng)濟(jì)快速增長使中國也完全具備了跨入這一行列的國力與財政能力。在我國建立和完善義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制，保證義務(wù)教育制度實施，對于保障農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的健康發(fā)展，建設(shè)公共財政，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)和諧社會建設(shè)都具有十分重大的意義。