關于完善處理涉檢信訪長效機制的思考

文◎施春典

關于完善處理涉檢信訪長效機制的思考

文◎施春典*

本文擬從涉檢信訪存在的問題入手，分析涉檢信訪存在的問題，探討完善處理涉檢信訪的長效機制，以充分發揮涉檢信訪的作用，促進社會和諧。

一、涉檢信訪的現狀特點

涉檢信訪由于檢察職能因素而具有自身的一些特點：

（一）涉檢信訪的多元化

檢察機關是法律監督機關，進入檢察環節的矛盾糾紛主要有刑事案件、民事案件、行政申訴及各種舉報控告案件等類型。類型多且數量大。我市檢察機關受理信訪的案件中主要涉及侵犯公民人身財產安全、國企改制職工下崗糾紛、勞動爭議、征地拆遷糾紛（含農村外嫁女土地征用補償）、商品房預售糾紛、合同糾紛、涉農問題等類型，在受理的舉報案件涉及貪污、賄賂、瀆職、侵權等案件類型。市區兩級院每年接待群眾來信1000件以上，來訪200件以上。

（二）涉檢信訪內容的復合化

從我市檢察機關涉檢信訪看，訴求內容復雜，有的要求追究犯罪嫌疑人刑事責任，有的要求糾正錯案、追究相關辦案人員責任，有的則申請國家賠償或者經濟補償，訴求涉及到各門類的國家機關。如有一臺灣商人舉報了三個單位相互勾結涉嫌偷逃漏稅、共同詐騙、偽造證據、損害國家利益牟取個人私利等問題。所反映的問題中有的屬公安機關管轄、有的屬檢察機關管轄、有的則屬主管部門管轄，造成有關舉報材料在公安局、檢察院、行政主管部門之間流轉。

（三）涉檢信訪化解復雜化

1.久訴不息案件。有的案件時間跨度已達40余年。如林某失火案，事發至今已經43年，當事人已經年近七旬。

2.多頭上訪、重復上訪、越級上訪突出。申訴人、舉報人對舉報存在觀念誤區，認為案件越往高處告，越能得到重視。對違紀或違法界限認識的模糊或不正確，重復舉報。如某公司職工陳某舉報公司領導涉嫌職務犯罪，檢察機關經審查后依據事實和法律作出不予立案的決定后，陳某頻繁向人大、檢察院、信訪局等部門上訴，雖經反復做工作，陳仍時常表露出過激言行，并多次在市政府和人民會堂門口舉牌靜坐，造成了不良的社會影響。

3.有的矛盾糾紛合理訴求與不合理訴求交織，合理訴求與不合法方式交織，如征地拆遷、企業改制、涉農問題等糾紛所引發的各種群體性事件，誘因復雜給矛盾化解帶來相當大的難度。

4.受理的舉報中署名舉報少、匿名舉報多，核查答復困難。根據近年來市院受理的首次舉報線索統計，署名舉報線索約占20%左右，匿名舉報線索則占有很大的比例。匿名舉報現象的大量存在，給調查取證工作帶來一定的難度。

二、涉檢信訪存在的問題

（一）涉檢信訪中的觀念問題

1.上訪人依法保護自身權益的意識進一步增強，一些民眾存在信上不信下，認為只有找上級、找領導才能解決問題；信多不信少，認為人多勢眾，法不責眾，多頭上訪，聯名上訪；信訪不信法，即使是已經進入司法渠道，也會到政府部門上訪，產生了多頭上訪、越級上訪的問題。

2.信訪效果的要求與檢察職能有限性的沖突。涉檢信訪中要求不僅要有法律效果，更要有社會效果，法律效果與社會效果之間不能很好的平衡協調，導致有的投入大量的人力物力，問題還是無法滿意地解決。實際上生活中絕對的公正是不可能有的，古羅馬著名的哲學家法學家西塞羅（Cicero）說過，“絕對的正義就是絕對的不正義。”對權益的司法救濟必須因應檢察職能的職權范圍與特點，對于社會效果的過分要求，如忽視司法的程序要求，過分強調信訪當事人的滿意效果，實踐中多次無理要求的案例并不少見。如對主體、證據、管轄、期限等方面的無嚴格規定，而無門檻的受理，表面上是有利于當事人，實則當無法處理時就損及當事人的利益及司法的威信。

（二）涉檢信訪中的檢察職能問題

1.法律不是萬能的及司法資源的有限性是客觀的現實和普遍的認識。而信訪問題的形成是一個矛盾積累的過程，而受理僅是法定程序中的一個環節，檢察機關控申部門無法承載所有受理信訪問題的全部處理責任。信訪訴求的內容不同，決定負有處理責任的部門不一樣。信訪人提出的非司法性的行為責任等要求，就超出了檢察機關的管轄范圍，應由有關部門處理，而不是簡單劃入檢察機關的法律監督范圍。對于歷經各級檢察機關審查、復核或糾正，程序已經走完，事實證據固定，處理程序合法，定性結論正確，但仍未息訴的案件，是可以啟動案件終結程序的。沒有司法判決的確定性，很多事情實際上是在不斷否定自己，影響了司法公信力。

2.法律框架下的涉檢信訪受理行為是執法行為，有著法律規定的實質要件與形式要件，與行政機關群眾工作有著本質的區別。規范的信訪程序不僅能保護當事人的權利，也是在于保護司法者本身。一些非正常上訪其根本問題其實不一定是實體問題，有些是在于程序上的。以“檢察長接待日”為例，受理檢察信訪是一種法律規定的執法行為，任何檢察人員的受理行為就是法律授權的受理行為，不應存在長官意識；同時不少的上訪人也認為級別越高，越重視，處理效果越好，集中在該日上訪，容易造成上訪人的誤解和檢察機關的自我否定。

（三）涉檢信訪的受理案件分析

1.檢察機關是法律監督機關，職權范圍內受理的案件類型多，數量大，并且大量不屬于檢察機關管轄的案件、舉報、申訴進入檢察環節。以我市檢察機關為例，2007年至2009年上半年，我市檢察機關受理的控告案件 878件，移送其他機關處理的有 507件，占57%；受理的申訴案件824件，移送其他機關處理的有749件，占90%；受理的舉報案件1355件，移送其他機關的有412件，占30%。大量不屬于檢察職權的案件進入檢察機關，耗費了大量的司法資源，影響了司法效率。

2.法律法規適用問題也是造成檢察信訪的根源之一。一些法律的適用上的爭議也進入檢察環節中，特別是在企業改制、勞動爭議等類型的問題。如在勞動爭議處理中，我市一些與上級行政機關的規范性文件乃至規章、地方性法規不一致甚至相抵觸的規范性文件仍在適用。法院針對相同或相近法律事實、法律關系作出截然相反裁判導致申訴的案件時有發生。

三、涉檢信訪存在問題的對策

遵循司法最終解決原則是維護司法權威的根本保證。司法秩序如果總是處于不確定狀態，人們的行為便沒有了可預期性。檢察機關除堅持經常性工作機制，提高處理和解決矛盾糾紛的能力外，要積極運用寬嚴相濟刑事政策，倡導和諧檢務的理念，充分發揮檢察職能，規范工作流程，加強機制平臺建設，建立健全涉檢信訪長效機制，加大辦案力度，提高執法水平和辦案質量，不斷提升化解矛盾、促進和諧的能力，爭取法律效果和社會效果的有機統一。

（一）建立“陽光檢務”，完善公開受理程序

隨著我國法治的不斷完善，司法程序的獨立價值越來越凸顯，人們對司法活動程序的意義和作用越來越重視，一個司法活動違反了法定程序，即使判決結果是正確的，也可能是不完全正義的。因此，在申訴受理、處理階段，公開是透明申訴的前提。積極推行“陽光檢務”，通過權利告知和提示機制，充分保障信訪人的訴訟權利，使信訪工作真正在陽光下運行。涉檢信訪中還可以探索在受理處理環節中特別是對于多次上訪試行同步錄音錄像，固定證據，通過對當事人行為的約束，達到對執法的自我監督和上訪人權利的保障。

（二）探索創新涉檢信訪機制

1.建立信訪風險評估制度。檢察機關對所受理的案件特別是多次上訪案件在作出決定前，進行風險評估。對被確定有信訪風險的案件，劃分風險等級，提出處理預案和程序，明確責任。業務部門結合各自業務特點，在案前信訪風險評估制度的基礎上，制定本部門案件信訪風險評估的具體辦法，以保證案前信訪風險評估制度的落實。把息訴工作做在信訪案件發生之前，信訪工作就會變被動為主動，提高息訴效果。控申部門要積極配合，共同采取措施，提前化解不穩定因素。

2.構建信訪預警信息網絡。應對于檢察機關受理的各類案件發生信訪的可能性進行預測。特別是對擬作不立案或撤銷案件決定的職務犯罪案件，擬作不逮捕、不起訴、不抗訴決定的案件，擬作維護原處理決定、刑事賠償不確認、不賠償決定的刑事申訴案件。對于法律法規的適用問題更是需要加強調研，及時與有關部門溝通。

同時，完善涉檢信訪預警機制：與人大、紀檢監察、信訪局、街道辦事處和其他政法部門建立信訪信息聯動機制，密切關注涉檢信訪最新動態，發現涉檢上訪苗頭及時通報。必要時要開展案后回訪，鞏固息訴成效。

3.建立涉檢信訪聽證制度。對于一些非正常上訪，可以邀請人大代表、政協委員、人民監督員、律師組成聽證會，并可邀請信訪人家屬、當地居委會或街道干部、有關群眾參與，形成工作合力，公開聽證審查，注重將釋法息訴貫穿于全過程，嚴格按照聽證、答詢、評議程序有序進行，讓信訪人充分發表看法和意見。在充分聽取申訴方和原辦案人員意見后形成聽證意見。同時邀請有關新聞媒體進行采訪報道，增強公開聽證審查的透明度。

4.通過非訟手段化解民事行政申訴案件糾紛。一是加強審查，挖掘和解可能。審查過程中主要遵循三個原則。首先，和解案件必須是不損害社會公共利益和他人權益的案件；其次，和解案件必須是法院的判決、裁定存在一定錯誤或暇疵但尚未達到抗訴標準或者預估抗訴效果不佳且雙方存在和解基礎的案件；第三，和解案件必須建立在雙方當事人自愿且意思表示一致的基礎上，更注重維護弱勢群體的合法權益和正當要求。二是構建溝通平臺，促其自愿和解。由于檢察和解沒有強制執行力，工作側重于搭建一個可供當事人進行溝通的平臺，并以居中調和人的角色參與其中，保證雙方當事人享有充分、平等的說理權，引導當事人理性地解決糾紛，促其自愿和解。三是找準和解切入點，客觀公正和解。全面了解案情，尤其是掌握案件相關事實、證據和法律規定，掌握雙方當事人的心理、爭議的焦點，以客觀公正的立場，結合案情，以事釋法，以法釋理，分析利弊，居中調和，消除當事人的怨氣。四是強化和解效力，確保和解效果。對已達成和解協議的當事人要求其即時清結。基于客觀原因無法即時清結的，則與法院執行庭溝通、協調，將檢察和解轉化為執行和解，賦予和解強制執行力，確保和解效果。

5.建立涉檢信訪的司法救濟機制。一是涉檢信訪救濟權。一些重復信訪的原因來自對辦案人員的不信任。可以通過更換承辦人進行復查，也可要求舉行聽證會引入外部監督，這樣既在救濟程序上最大程度地維護了信訪權利，也在客觀上消除了對承辦人和檢察機關的質疑。二是探索建立刑事申訴案件中被害人司法救助制度。在對申訴人的訴求依法辦理，維護其合法權益的同時，注重保護案件被害人的合法權益。尤其是被害人不服提出申訴的案件，切實加強對被害人在法律上、精神上、物質上的幫助，努力幫助落實民事賠償、經濟補償等問題，解決其實際困難，化解矛盾。

（三）加大檢務公開宣傳和涉檢信訪宣傳

從受理的案件看，不少民眾對于檢察職能并不是十分了解，普遍的認識是檢察院是法律監督機關，是“什么都可以管的”。社會上的誤解和檢務宣傳的不夠廣泛、深入不僅影響了涉檢信訪的受理處理，影響了司法效率，而且處置不當更是損及維護公平正義的形象。因此，應充分利用電視、報刊、網絡等媒介，采取多種形式，以案釋法，加大檢務公開的宣傳。

*福建省廈門市人民檢察院研究室［361012］