檢察資源整合與一體化機制研究

文◎龐祥海

檢察資源整合與一體化機制研究

文◎龐祥海*

系統論原理告訴我們，任何事物都處在一個系統之中，受這個系統力場的影響，與其他事物相互作用，按照一定的規律運行。檢察資源整合，就是按照系統論原理和法制統一精神，準確把握檢察機關在憲法體制中的定位，充分發揮檢察機關的政治體制優勢、司法體制優勢、檢察體制優勢，完善檢察工作機制，凝聚整體合力，實現執法效能的最大化。承德檢察實踐表明，檢察資源整合對于提高司法效率，建設公正高效權威的社會主義司法制度具有重要推動作用。本文就檢察資源整合架構與機制建設問題作一探析。

一、準確把握檢察資源整合的特征、層次和原則

從檢察資源整合的含義看，它具有五個方面特征：一是主體性。在檢察資源整合中，檢察機關是主體，通過優化職能配置，突出檢察工作主題，落實檢察工作總體要求，維護憲法和法律統一正確實施。二是系統性。從國家政權架構看，檢察機關隸屬黨委系統、司法系統，必須嚴格遵循所在系統的共性規則。三是整合性。我國刑事訴訟法規定，公安、檢察、審判機關工作關系是分工負責，互相配合，互相制約。根據有關規定，不同的執法權都具有一定的獨立性和排他性，這是保證正確執法的必然要求。但在實際執法過程中，還或多或少地存在規定過于原則造成銜接脫節、各自為戰造成力量分散、利益驅動造成執法偏離等與法治精神相悖的問題。檢察資源整合能夠有效凝集力量，形成整體合力。四是法治性。檢察資源整合，必須在法律政策規定的框架內，嚴格依法依規運行。五是創新性。檢察資源整合，對內充分體現了整體性、統一性、協調性的檢察工作基本規律，對外應當本著謙抑、協商與合作的精神，創新工作機制，整合相關資源，增強檢察工作的科學性。

按照檢察機關所在系統分類，檢察資源整合可分為三個層次：其一，在檢察層面，實行檢察一體化。這是檢察資源整合的基礎。檢察一體是大陸法系檢察機關的重要組織原則，就外部關系而言，檢察一體原則強調檢察機關整體的獨立性；就內部關系而言，檢察一體原則調整上下級檢察機關之間關系，以及同一級檢察機關內部上下級檢察官之間的關系，實行上級檢察院領導下級檢察院和檢察長負責制。領導體制決定檢察系統必須統一意志、統一標準、統一行動，成為和諧高效的檢察統一體。其二，在司法層面，深化司法一體化。這是檢察資源整合的方向。檢察機關隸屬司法系統，是司法一體化機制建設的重要力量。應在黨委的領導下，整合司法資源，實現司法力度相當、司法標準一致、司法效果統一的目標，這也是建設公正高效權威的社會主義司法制度的有效途徑。其三，在執法層面，對接執法一體化。這是檢察資源整合的依托。檢察機關與行政執法機關是監督與被監督的關系，在保障法律法規正確實施目標上具有高度的一致性，是執法一體化建設的有力推動者。通過履行檢察監督職能，加強對行政執法機關的監督，用法律監督權凝聚行政執法權，以監督行政執法推進依法行政的一體化機制，實現執法成效的最大化，是促進依法行政的迫切需要。

檢察資源整合應當把握三個原則：一是有利于加強黨對檢察工作的領導。我國的憲法體制規定，檢察機關在黨的領導下，依法獨立行使檢察權。黨的領導是檢察機關最大的政治資源和基本的工作原則，具有十分重要的作用，必須毫不動搖地堅持并不斷加強。只有這樣，檢察工作才有旺盛的生命力。二是有利于檢察機關依法獨立行使檢察權。以強化法律監督為基本訴求，增強法律監督的實際效果。三是有利于實現執法效果的有機統一。服務大局是執法機關的重要使命，當前保增長、保民生、保穩定是最大的大局，檢察資源整合要有助于服務大局，有助于為經濟平穩較快發展提供強有力的司法保障。

二、逐步建立檢察一體化機制架構與規范

檢察一體化改革涉及檢察機關的組織發展戰略問題，需要若干機制支撐，保證檢察權有效運作。高檢院有宏觀政策指導，各地檢察機關進行了有益的探索與實踐。檢察一體化改革應著力強化領導體制，完善檢察工作機制。

（一）以落實領導體制為主線，強化上級檢察院的領導權威。首先，加強政策上的統一領導。一方面，主動爭取黨委的領導，充分發揮黨委政策的導向性、強制性和規范性作用，解決檢察機關面臨的政策環境、執法環境、檢務保障等瓶頸問題；另一方面，充分發揮上級院黨組和檢察委員會政策指導作用，著力解決規范執法與科學發展兩大問題。其次，加強下級院領導干部的統一協管。在檢察系統形成上下級院干部雙向交流制度，嚴格擬任領導干部法律專業化標準，推動專家型領導班子建設。在領導干部管理中，一個突出的問題是行政化管理傾向。科級干部52周歲、處級干部55周歲“一刀切”內退，一方面檢察人員緊缺問題嚴重，一方面造成資深檢察官資源流失。承德市檢察院實行高級檢察官重大工程預防專員制度，作為一種補救措施，初步激活了這部分人力資源。第三，加強檢務保障上的統一領導。推進檢察經費保障體制改革，建立健全與經濟社會發展相適應的基層檢察經費正常增長機制。按照循序漸進原則，采取“統一規劃、分散購置、統一調配使用”方式，確保資源優化配置。這一點，在經濟相對欠發達地區尤為必要。

（二）以實行精細化管理為保證，強化檢察工作的司法屬性。檢察權具有司法性、監督性、人民性，必須嚴格遵循司法工作規律和法治精神，摒棄行政化管理傾向，實行精細化管理。把目標管理置于首位，統一執法導向。實行查辦職務犯罪立案公訴率和有罪判決率 “雙百”目標管理，落實精確打擊要求，用辦案的高質量贏得司法誠信度；實行辦案零事故、當事人零上訪和干警零違紀目標管理，落實從嚴治警要求，用檢察官的高素質贏得社會公信度、公認度與和諧度。把規范管理置于核心地位，統一執法尺度。按照高檢院《人民檢察院規范化管理體系指導性標準》要求，逐步形成檢察機關規范化管理的行業標準。制定統一的公訴工作操作規程、職務犯罪案件偵查工作規程、控告申訴案件首辦責任制以及檢務督察、檢務公開等有關規則規定，加強檢察業務工作的規范化建設。把質量管理置于重要地位，統一執法考核。按照司法規律和檢察業務工作規律，科學確定各項檢察業務工作的考評指標體系，確立正確的考評導向，建立健全執法績效綜合評估和考核體系。承德市院通過制定226條五大監督工作規程、100條檢察委員會工作規范，形成系統的管理框架，促進了嚴格執法。

（三）以檢察業務建設為中心，強化偵查一體化機制建設。在“三位一體”的檢察工作布局中，檢察業務居于主導地位。而在各項檢察業務中，某種程度上偵查工作居于核心地位，對其他業務具有一定的輻射和帶動作用。實行偵查一體化機制，是落實檢察一體化改革的重要組成部分，適應了職務犯罪偵查模式的轉變，為單一偵查模式向整體偵查模式轉變提供了現實基礎。相對而言，偵查一體化改革易于整合檢察資源，迅速形成整體工作合力。實行偵查一體化，要充分發揮上級院偵查指揮中心功能，發揮偵查協作機制功能，發揮偵查人才庫作用，提高偵查組織指揮能力，發現和證明犯罪能力，運用法律與政策審訊突破能力和防范翻供翻證能力。實行偵查一體化，要把握“整合、統一”等基本內核：整合信息資源，實行大要案件線索統一管理；整合警力資源，實行偵查人員統一調配；整合物力資源，實行偵查裝備統一調配；整合內部資源，實行部門配合統一協調；整合管理資源，實行大要案偵查統一指揮。當前，在建立三級偵查人才庫時，應加大鑒定、訊問、搜查等方面專家人才的引進或培養，解決高端人才緊缺問題，形成厚實的人才梯隊和強大的技偵力量。同時，建立偵防一體化機制，落實公訴引導偵查工作機制，推行主訴主辦檢察官辦案責任制，通過以上改革，強化領導體制，增強檢察活力。

三、著眼全局推動司法與執法一體化機制建設

在黨委的領導下，檢察機關在司法機關互相配合、互相制約的權力結構和運行機制中，在對行政執法實際監督工作中，具有法律監督的獨特地位。一方面，把強化司法權的監督制約作為推進司法一體化的基礎，把和諧監督方式與剛性監督目標作為推進執法一體化的手段，逐步完善協作配合工作機制，形成更大范圍的整體工作合力，對于促進公正高效權威的司法改革，增強執法公信力具有重要意義。另一方面，檢察工作離不開社會各方面的支撐，只有充分挖掘社會資源，依靠社會力量，才能有效地促進司法效率。推進司法與執法一體化，應著眼以下機制的建立和完善。

（一）建立司法標準信息共享系統。公、檢、法、司處于不同的執法訴訟環節，制定相關案件辦理標準，對于統一執法尺度、促進嚴格公正執法具有重要作用。檢察機關應重點制定刑事案件審查批捕標準、刑事案件提起公訴標準、刑事案件抗訴標準和民事行政案件抗訴標準，對公安機關移送的提請批捕、提起公訴案件予以引導，對法院審判也起到間接的“審判建議”作用。當然，檢察機關也要深入研究公安、法院的辦案標準，在嚴格執法的前提下，凝聚更多的共識。當前，特別要嚴格貫徹寬嚴相濟刑事政策，把握“濟嚴”和“濟寬”兩個點，解決該重不重、該輕不輕的問題。現在有一種傾向，從偵查到審判，認為寬嚴相濟就是從輕，事實上，一味從輕難以取得預期社會治安效果。應當寬嚴適度，該寬則寬，當嚴則嚴，充分發揮刑法的打擊功能，嚴厲懲治嚴重刑事犯罪。

（二）建立執法與司法相銜接機制。檢察機關與行政執法機關處于不同的系統，依據有關法律法規的原則規定建立工作關系。建立檢察機關司法與行政機關執法相銜接工作機制，對于強化監督與配合，增強執法效果具有重要作用。可通過聯合制定文件，建立聯席會議制度，借助預防指導委員會的平臺，進一步完善刑事案件線索移送、重大疑難司法案件會商會診、重大經濟案件聯合查辦、重大信訪案件聯合處置等協調聯動長效機制，實現司法與執法的優勢互補。建立執法監管網絡，實行事前、事中、事后全程監督模式，將監督鏈條前移延伸，形成刑檢監督介入、執行監督接續、職務犯罪偵查監督跟進的監管網絡，實現無縫隙不間斷監督。

（三）建立配合法律監督長效機制。履行監督與配合監督是實現執法一體化的一體兩面，履行監督是檢察機關的法定職責，配合監督是要引導被監督機關全面履行被監督的各項義務。建立監督與被監督的長效機制，要以溝通為前提、預防為載體、協作為主體，強化執法情況通報、回饋查辦結果、移交刑事案件等機制，形成對行政執法權的監督制約。檢察機關在有效監督行政執法權的基礎上，要深入行業單位調查權力運行的潛規則，掌握權力運作中形成的利益共同體，強化訴訟監督，不斷規范依法行政，促進依法執政。

（四）推行和諧司法監督機制。實行法律監督說理機制，是提高監督效能的有效方法，對于促進法治和諧、形成執法合力具有重要作用。要拓展檢察建議的使用范圍，深化法律文書說理改革，在立案監督、偵查監督、審判監督、民行監督和執行監督中運用說理方式，增強監督功能。運用信息化促進和諧監督，包括職務犯罪偵查全程錄音錄像、示證系統、審訊及監管場所監控等手段，提高監督的說服力和效率。需要明確的是，和諧司法監督重在監督，重在擴大監督效果，絕不能為了追求部門之間所謂的“和諧”，而弱化監督甚至放棄監督職能。

（五）加強專項工作協作配合。查辦涉農職務犯罪、查辦破壞能源資源瀆職侵權犯罪是高檢院組織開展的兩個專項工作，有很強的針對性。檢察機關要堅持統籌兼顧方法，找準法律監督與維護社會和諧穩定的結合點，與經濟社會發展的結合點，與保障改善民生的結合點，發揮法律監督綜合功能，實現法律監督綜合效果。與公安、審計、工商、稅務等職能部門加強協作，將監督觸角擴展到資源、金融、管理等部門，監督范圍擴展到拆違、節能減排、礦山開發等項目，把經濟運行當中、市場非規范競爭當中的潛規則揭露出來，能查得出防得住，以整體合力綜合整治能源資源和生態環境經濟管理秩序，營造良好的發展環境。組建“農村工作隊”，深入到鄉鎮和重點村宣傳法制、接受信訪、受理舉報、查辦案件，全力促進社會主義新農村建設。承德市院專門設立了“經濟犯罪偵查監督處”，在全省是首例，對涉稅、涉礦等重大經濟案件重點監督，收到“突破一線、監督一片”的良好法律效果。

必須看到，檢察資源整合涉及到權力分配、資源調配、機制建設諸方面，以及由此產生的一些利益沖突。雖然檢察一體化、偵查一體化等在實踐中大量運用，但還沒有上升到法律規定的層面。檢察工作重在監督，監督工作重在實效。只要對深化檢察改革、強化法律監督有利的事情，就有必要深入研究和實踐。

*河北省承德市人民檢察院檢察長［067000］