《食品安全法》實施過程中存在的問題與建議

梁新歌

《食品安全法》實施過程中存在的問題與建議

梁新歌

“民以食為天,食以安為先”。隨著食品安全事件的頻繁曝光,食品安全監管體制、機制備受質疑。《食品安全法》就在這樣的背景之下應運而生。《食品安全法》的頒布實施,從法律層面上對食品從田頭到餐桌的監管作了明確的規定,食品安全監管的體制得到進一步理順,監管部門之間的協調機制得到進一步優化。但對于從事食品衛生監督的基層執法人員而言在執法過程中卻面臨著許多的問題。

1 問題

1.1 觀念上的問題1996年WHO在其發表的《加強國家級食品安全性計劃指南》中將食品安全與食品衛生兩個概念加以了區別。食品安全是指對食品按其原定用途進行生產和食用時不會對消費者造成損害的一種擔保,強調食品中不應含有可能損害或威脅人體健康的物質或因素。食品衛生是指為確保食品安全性和適合性在食物鏈的所有階段必須創造的一切條件和采取的措施。單從概念就可以看出,食品安全應該是對于食品生產經營單位而言,是一種誠信的承諾,是要靠“企業自律”來保障的;而食品衛生才是監管的重點,沒有“衛生”,談何“安全”?對于食品衛生監督的目的就是要檢查出隱患,及時消除,保障安全。現行的《食品安全法》對于發生安全事故以后的責任認定,處罰力度是大于《食品衛生法》,并將賠償標準大大提高,“生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品,消費者除要求賠償損失外,還可以向生產者或者銷售者要求支付10倍的賠償金”。但是試問發生事故了再追究有何意義,對消費者的傷害已經形成,大力度的打擊也是“杯水抽薪”。發現隱患就及時處理,加大力度,形成震懾,不是更好嗎?

1.2 體制上的問題 《食品衛生法》明確了“縣級以上地方人民政府衛生行政部門在管轄范圍內行使食品衛生監督職責。”市衛生監督所是受市衛生局委托行使執法權利的。而《食品安全法》中明確了“國務院衛生行政部門承擔食品安全綜合協調職責,負責組織查處食品安全重大事故。國務院質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理部門依照本法和國務院規定的職責,分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監督管理。”由于執法主體改變了,目前的監管現狀是仍由各級衛生監督部門在對餐飲服務活動進行日常監管。這樣執法主體就不對了,不符合“依法行政”的最基本原則。

1.3 可操作性上的問題 國家出臺《食品安全法》是為了保證食品安全,保障公眾身體健康和生命安全。但是出臺后缺乏一系列配套法律、法規的支撐,給實際的食品衛生監督工作帶來困難。比如:某消費者投訴某一保健食品盜用文號,即使在查清事實的情況下也無法實施處罰,原因在于“無法律依據”。沒有違反的具體條、款、項和相應的罰則,使得類似事情只能不了了之。在2009年6月1日《食品安全法》出臺,《食品衛生法》廢止之日開始,針對食品衛生類的處罰幾乎為零,原因在于衛生監督部門已經不再是執法主體,而作為執法主體的食藥局不愿意在“行政處罰決定書”上加蓋公章,沒有公章的處罰是無效的。不處罰帶來的弊端顯而易見。在經常性衛生監督中,只要是檢查,每個店都會存在問題,問題嚴重性不同而已,而且是不斷有新問題出現,有的問題是可以通過檢查及時發現并整改的,有的問題就必須借助“處罰”,給予一定的經濟制裁,促進其整改。要想讓每一個食品生產經營者自律是一件不容易的事情。只靠出具“監督意見書”是不能夠讓其正視問題,解決問題的。所以,如果執法主體的問題不解決,相配套的法規不出臺,食品衛生的隱患將會要來越多,食品將越來越不安全。

2 建議

2.1 進一步強化食品安全分段監管工作中的協調與配合《食品安全法》確立了分工負責和統一協調相結合的食品安全監管體制,各級政府要結合本地區實際情況,采取有效措施來提高監管的有效性和公信力。

2.1.1 分段監管的部門之間需要適當“越位”有關部門反映對于食品安全的監管需要適當“越位”,適當“越位”屬于良性越位,并不是被法律所絕對禁止和認定為無效的。通過適當越位來延伸政府部門的管理和服務,彌補監管空白,實現無縫隙鏈接。當然,在適當越位成為一種工作常態之后,需要上級主管機關用法律法規的形式將越位的事項轉化為職責范圍內的事項。

2.1.2 建立食品安全信息網絡,使得信息既互聯互通又公開透明基于質檢部門和工商部門是省以下的垂直管理,信息主要是報送到上級主管部門,同級部門之間相互通報,信息完全互聯互通,還存在一些體制和技術障礙。根據《政府信息公開條例》的要求,縣級以上政府應當建立、整合、完善食品安全信息網絡,督促各部門之間及時通報信息,實現食品安全信息和食品檢驗機構等技術資源的共享。由衛生部門不定期地統一對外發布信息,可以避免檢驗機構重復抽檢,還可以采取召回不合格食品等有效補救措施,以避免釀成更大的事故,有助于消除人們因為信息閉塞而產生的心理恐慌。

212002鎮江市衛生監督所

2.2 地方政府應當加大對食品安全的投入政府部門不能簡單地教育消費者應當增強食品安全意識和自我保護能力,養成健康的飲食習慣,不購買、不食用不安全的食品。更重要的在于政府有責任、有義務保障市場上供應的都是安全可靠富有營養的食品。

2.2.1 對監管力量薄弱的部門增加投入以我市為例,只有財政資金比較雄厚的轄市區給轄區內每個社區、集貿市場、大型超市等消費終端配備了快速檢測設備,其他區縣囿于財力限制,無法在消費終端配備快速檢測設備。雖然通過快速檢測獲得的初步篩查結果,不能作為執法依據,但是初步篩查的價值在于快捷方便,消費者如果購買食品時不放心,可以當場檢測。

2.2.2 對基層的檢驗機構增加經費投入我國國家級的實驗室配備精良,已達到世界發達國家的實驗室水平,而許多省市地區的實驗室稍微達標,基層的檢驗機構則大多設備落后。因此,政府需加大投入,使得對國內銷售食品的檢測和出口食品的檢測,在檢測種類、標準、程序等方面統一起來,不應該僅僅為了經濟效益,對出口食品的監管從嚴,對國內銷售食品的監管從寬。

2.2.3 對食品從業人員的教育與培訓增加投入通過培訓使食品生產者認識到,生產安全的食品是食品產業的基本責任,企業是食品安全的第一責任人,通過企業本身自主監測食品安全的風險,相比監管部門的監管來說,成本會更低。針對從業人員素質較低,流動性大的特點,有必要針對性地對其培訓,對于食品從業人員培訓的內容包括標準的食品加工規范、食品衛生規范等等。

2.2.4 對舉報屬實的人員進行重獎在“三聚氰胺”內幕被揭發之前,往奶粉里面添加“蛋白粉”據說是行業內公開的秘密,但是卻沒有人向監管部門舉報,這背后所反映的問題之一是政府部門的行政獎勵機制沒有發揮作用,對于舉報人的獎勵力度不夠,不能真正鼓勵和提倡舉報行為。如果政府有關部門能夠借鑒稅務部門的獎勵規定,推出關于食品安全的重獎計劃,那么那些知道“內幕”而且有良知的人士會主動提供線索和消息。同時,這種獎勵制度對于摻雜制假的生產者來說,存在著心理上的威懾作用。

2.3 盡快建立起配套法規齊全的食品安全法律體系國務院應盡快出臺《食品安全法實施條例》,細化有關食品安全方面的法律制度,以便執法人員可以依據具體的條款項對應相應的違法事實作出相應的行政處罰。國家質檢總局、衛生部、工商總局、食品藥品監督管理局等相關部門應加緊對部門規章和規范性文件進行清理,廢除過時的舊法規,修訂和《食品安全法》不一致的條款。尚沒有制定食品安全地方性法規的各省級人大應結合地方實際,制定出地方性法規,使其與《食品安全法》配套銜接,確保上位法得到切實有效實施。