高校依法治理的主要制約因素與改善途徑

耿 波

（徐州工程學院 管理學院，江蘇 徐州 221116）

面對教育國際化發展趨勢，高校管理如何適應國際環境，將高校管理納入法治化軌道，一切依法辦事、依法治校，這是高校管理者必須認真研究的課題。依法治校是指學校根據相關法律法規來管理學校事務，具體地說，就是指學校各級管理者依據國家法律、部門法規和學校自身的規章制度，從事辦學活動，依法管理學校。隨著高等教育的發展，依法治校已經成為高校管理轉型中的一種必然選擇。

一、高校依法治理的必要性

1.依法治校是貫徹中央依法治國方略的需要。

我國是人民民主專政的社會主義國家，厲行法治是社會主義國家的本質要求。鄧小平同志一貫反對人治，反對以黨治國、以黨代政；反對政企不分、政事不分。他多次強調要“一手抓建設，一手抓法制”，變人治為法治。黨的十五大將依法治國上升為基本治國方略，十六大進一步豐富和發展了依法治國的思想，依法治國已經成為我國憲法的基本原則，是人民最高意志和最高利益的體現。依法治教、依法治校是貫徹中央依法治國方略，實現憲法原則即人民根本意志和根本利益的需要。

2.依法治校是維護師生合法權益的必然要求。

高等教育的發展最終要依靠廣大教師的嚴謹治學，依法保護教師的學術自由，保護教師的知情權、批評權、建議權、參與權、管理權和監督權，保護教師收益、晉升和評職的合法權益，保護教師的人格尊嚴和社會地位，是高等教育保持內在活力的關鍵。目前我國高校中教師的主人翁地位被扭曲，極大地損害了教師的自尊心和教學、創造熱情，這是我國高校教學、科研水平低下的根本原因之一。扭轉這一權力異化現象，唯有依法而治。有些高校處罰學生隨意性較大，學生權益受到侵犯難以得到有效的法律救濟。有些高校存在不合理的亂收費現象，廣大學生和家長不堪重負，學生的受教育權在一定程度上受到了侵害。這些都與高校沒有樹立依法治理的理念有很大關系。要有效維護學生的合法權益，就必須貫徹依法治校的理念。

3.依法治校是提高辦學質量和效益的需要。

高校發展的基礎在人才，高校留人的基礎是事業，創造事業的基礎是創業環境。近年來，在高校中，許多方面無法可依、有法不依，在高校管理的某些方面缺乏規范、正當的程序，出現了一些亂像，這些亂像反過來影響了高校的辦學質量和效益。從根本上來看，這是法制缺乏并輕視法治的結果。我國教育法明確規定，學校及其他教育機構“按章程自主管理”，“依法接受監督”。然而，“《學校章程》因其過于原則而經常被認為是‘沒用’的東西”。建立健全以憲法、法律、法規和行政規章為基礎，以學校章程和一系列合理合法、規范正當的校內規章制度為運作標準的法治系統工程，依法治校，是既出質量又出效益，既治標又治本的戰略舉措。

4.依法治校是應對國際高等教育競爭的需要。

早在十八、十九世紀，西方發達國家就開始了以法治教、以法治校的歷程，二十世紀以來特別是二戰以后，發達國家高等教育向大眾化、現代化、國際化目標邁進，各國為促進和保障其高等教育的活力及其快速、持續、穩定、協調發展，頒布了大量的法律法規。經過兩百多年的發展，發達國家先后于二十世紀六七十年代完成了高等教育的法治化。八十年代以后，發達國家為保持其高等教育的競爭優勢，又掀起了新一輪立法高潮，現已基本完成，高等教育的法治化達到了很高的水平。我國在這方面起步較晚，與英、美、法、德、日等發達國家相比，尚有很大差距，面對加入WTO后的國際高等教育新形勢，我國高校必須迎頭趕上。否則，我們便既不能管好自己，又不能與他國很好地交流合作，依法治教、依法治校勢在必行。

二、高校依法治理的主要制約因素

1.官本位作風尚未徹底改變，人治傳統依然存在。

兩千多年的封建專制主義對我國法制的影響是深遠的，“重人治輕法治”是封建法制的突出特征之一。兩千年來，“人治”不僅是一種治國方略，更是作為一種意識形態和社會文化現象傳襲下來，它滲透到社會的各個層面。高校作為社會的一個子系統，自然也不可避免地要受到這種不良文化積淀的影響，在高校突出表現為：領導者的意志決定學校的發展，學校的規章制度因領導人的改變而變化。相當一部分高校的管理人員在對待教師和學生管理的問題上，不尊重教師和學生的權利與人格。例如，某位同學在畢業時學校拒不發給其畢業證與學位證，理由是他曾經考試作弊已被取消學籍。這位同學四處申訴，國家教育部為此專門給該校發文，指出其對該生處分不當之處，該校的負責人卻堅持說解決問題的唯一辦法是該生必須回去參加高考，只要考上，學校馬上就頒發畢業證和學位證給他。從中我們可以看出計劃經濟模式下形成的行政管理思維依然存在。

2.教育法制不夠完善。

改革開放后，我國加強了教育立法工作和規章制度建設，教育法制建設也取得了可喜成就。《教育法》、《教師法》、《高等教育法》等法律的頒布，以及大量的教育行政法規的制定，為依法治校的推行作了法律鋪墊。但高等教育立法缺口仍很大，如明確學生具體權利和義務的《學生法》、《校園安全法》等就亟待出臺。而有的高等教育法律法規又過于籠統簡單，不便操作，難于執行和落實。教育立法的不完善對高校依法治校工作帶來了較大阻力。

3.部分管理人員法治意識欠缺，且不注重程序的合法性。

高校管理人員隊伍中有相當一部分人法制觀念淡薄，法律意識不強，在工作中，常常有意無意地將有關法律規定置諸腦后，因而發生學生狀告母校、教職員工狀告本單位或教育行政主管部門侵權的事件。另外，高校管理人員隊伍來源主要有兩個：一是因為教學、科研成績突出，中途轉崗從事管理工作；一是從行政機關或軍隊轉入高校從事管理工作。真正專業的高校管理人員所占比例很少，因而管理手段單一，習慣采取行政命令的方式，長官意志大行其道，不注重管理程序的規范合法性。

4.高校管理工作的許多方面不夠透明。

高校在進行學位評定、職稱評定、研究生導師評定、處分學生、招生、基建招標等活動中普遍缺乏透明度。如教師的職稱評定，評定依據的一般是各種指標的綜合得分情況，但參與評定的教師一般都不知道自己及他人具體的得分情況。如研究生招生，尤其是考博時，同導師的“關系”如何成為能否被錄取的重要因素。而且對考研、考博的考生來講，往往只能查到自己的成績，根本不知道別人的成績和自己的考試成績在其中的排名情況。管理工作的不透明，不僅侵犯了當事人的知情權和監督權，而且會滋生腐敗，使依法治校流于空談。

三、高校依法治理的改善途徑

1.堅持以人為本，推進高校民主政治建設。

社會主義的本質是人民當家作主，依法治校必須堅持以人為本。高校管理體制中的民主政治建設，應該按照憲法的規定，從健全民主制度入手，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，保障和尊重全體教職員工和學生的民主權利。要擴大民主選舉的范圍，除選舉教代會、職代會代表外，還應與上級領導機關提名相結合，對學校中層干部進行民意測驗、民主推薦，對黨、工、團干部進行民主選舉。要充分聽取教代會代表意見，讓代表參與學校重大決策、干部考評、財務審查。在學校學科建設方面應認真聽取學科專家意見，讓他們直接參與決策。要充分尊重學生的主體地位，發揮教師的主導作用。學校的中心工作應該圍繞學生的全面成長與成才，使其真正成為培養和服務的對象，堅持一切為了學生，一切服務于學生，重視并落實學生對學校改革、發展的意見建議；必須全心全意依靠教職工辦學，大力推行校務公開制度、不斷健全教代會制度、堅持重大決策征詢通報制度、積極推行公示制度、建立校內申訴制度，充分尊重和發揮院校學術機構在教學、科研、師資隊伍建設等學術工作中的決定權，不斷擴大民主治校的范圍，使教職工知校情、議校事、參校政，切實增強學校決策與管理的透明度，增強學校的凝聚力，形成“深入了解校情、充分反映意見、廣泛集中智慧”的決策機制。

2.建立完善的實體制度和程序制度。

依法治校中的“法”，既包括全社會共同遵守的一般法律，又包括專門規范教育事項的特別法律，還包括學校根據自身實際情況在法律授權范圍內制定的內部規章制度。學校內部規章制度的內容和制定程序是否合法，是能否實行依法治校的重要標志。目前某些學校的部門習慣于口口相傳，以言代法，疏于制度建設，這對學校管理的公開、公正形成了負面的影響。實體正義的實現，要靠正義的程序。這就要求學校工作人員應遵循嚴格的程序辦事，避免任意妄為，即使出現糾紛也能合理解釋。還應建立完善的執行程序，法律不是為了法律自身而被制定的，是通過法律的執行成為社會的約束，使高效管理中各部分各得其所，各盡其能。

3.不斷提升高校管理人員的法律素質。

高校管理人員在管理中能否嚴格按照法律和制度辦事，關系到依法治校的實施狀況如何。因此，管理人員的法律素質就顯得尤為重要，成為依法治校的根本。這些素質至少應包括以下兩個方面：首先，具有很強的法治觀念。管理人員能夠自覺地按照法律和制度來管理學校事務，必須確立較強的法治觀念，如法律至上觀念、民權觀念和平等觀念，同時必須摒棄人治的觀念，如權力至上觀念、官本位觀念和等級觀念。其次，熟悉相關的法律和制度。高校管理的事務大多有相應的法律和制度加以規范，許多情況下管理本身就是運用法律和制度處理具體事務的過程。只有熟悉所處理事務相關的法律規定和學校的管理制度才能夠依照法律和制度辦事。提升管理人員法律素質的途徑主要是學校對管理人員應在上崗培訓、日常培訓時加強法律知識學習，從而培養依法辦事的意識。

4.強化法制宣傳，構建自覺守法環境。

依法治校的前提是師生員工知法、懂法，這就需解決好三個問題：一要提高師生員工對法律法規的認知水平；二要增強師生員工的法制意識，自覺依法辦事；三要引導師生員工運用法律法規維護自己的合法權益。要解決這些問題，首要的任務是普法學法，強化法制宣傳，倡導自覺守法，營造依法治校的良好環境。要不斷提高師生員工的道德水準和法律素質，提高師生依法處理各種關系的能力。通過讓師生員工知法，從而樹立師生員工正確的公民權利義務觀。沒有對權利的要求，就產生不了對法的需求與渴望；沒有對義務的履行，就不可能形成和諧的大學環境。

弘揚法治，運用法律管理高校，既是一種現代化思想，又是一種現代化手段。只有推進高校法治化進程，才有可能在高校的管理實踐過程中合法、公正、平等地對待每一個管理相對人的正當權利，維護教育工作者和受教育者的合法權益，才有可能實現高校內部權力與權利體系的法律治理，解決好在高校管理中存在的問題。

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