城市社區治理行政化再思考

王 華,姚何煜

(1.安徽中醫學院人文學院,安徽合肥230038;2.安徽廣播電視大學文法部,安徽合肥230032)

城市社區治理行政化再思考

王 華1,姚何煜2

(1.安徽中醫學院人文學院,安徽合肥230038;2.安徽廣播電視大學文法部,安徽合肥230032)

城市社區建設與治理需要政府的力量。社區治理行政化有其必然性,但我國當前社區建設表現出泛行政化傾向,制約了社區建設和治理的進展。我們應正確選擇擺脫城市社區治理泛行政化困境的路徑,使社區治理回歸其民主自治性質。

社區治理;行政化;政府

在我國,社區之觀念隨著社區服務和社區治理的開展逐漸深入人心,社區治理亦被人們認同為社會走向協調和諧的基礎。鑒于我國目前“強國家、弱社會”的政府全能式的傳統統治方式和長期自上而下的階層官僚體制,使得應然之社區民主自治方式及內容與實然之政府管理職能之間產生沖突,也使得社區內部各組織之間的關系受到嚴重的束縛而難以突破,制約了社區建設和治理的進展。以科學發展觀為指導,本文擬分析當前城市社區治理行政化的表現及其成因,進而探討完善社區治理的路徑,以期為解決城市社區治理泛行政化困境拋磚引玉。

一、城市社區治理釋義

隨著我國社會轉型和利益格局的調整,社區及其治理逐漸成為“治理”理論研究的重點,也成為學者們和諸多實踐者探討構建和諧社會的現實話題。在諸多關于治理的定義中,全球治理委員會發表的《我們的全球之家》研究報告作出了最具代表性和權威性的界定:“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事物的諸多方式的總和。它是使互相沖突的或不同的利益得以調和,并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則,也保留各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排”。由此可知,“治理”比“統治”外延更寬泛,內涵更豐富。表現為:一是“治理”之主體多元化,有公共機構、私人機構、公共部門與私人部門的合作等;二是“治理”之運行多向度,它是一個上下左右互動的多維管理過程;三是“治理”之支持方式多樣化,主要通過合作、協商、確立認同和共同的目標等方式實施對于社會公共事務的管理;四是“治理”之權威性為建立在自主和自愿基礎上的全體公民的認同和共識。

據此,社區治理的涵義可概括為:“社區治理是指在一定地域范圍內政府、社區組織、社區居民共同管理社區公共事務的活動。”[1]社區治理的實現機制主要是指由共同的目標支持的社區公共事務方面的活動或管理機制,其實施主體類型眾多,如居民、社區自治組織、社區內非政府組織、社區黨組織、政府組織、社區外非政府組織、市場組織、轄區單位等。從應然狀態看,眾多的治理主體在社區范圍內的不同公私行為主體(包括個人、組織、公私機構、權力機關、非權力機構,社會、市場等)之間,依據正式的強制性的法規,以及非正式的規范約定,通過協商、談判、合作、資源交換、協調互動等作為實現利益的方式,共同對涉及社區居民利益的公共事務進行有效管理,從而增強社區凝聚力、提高社區自治能力、增進社區成員福利、推進社區經濟和社會的進步[2]。可見,社區治理的多元主體應是由政府、各類社區組織以及社區居民三部分組成,而客體則是社區中的各項公共事務,如何實現社區公共事務的有效開展,則需要各主體間相互配合、相互協調,這就對政府行政職能的行使和角色的扮演提出了內在要求。

二、我國當前社區治理的行政化

(一)社區建設行政化的必然性

社區的建設與治理不僅關系到居民的切身利益,而且關系到社會和政治的穩定。政府的政治職能決定了其在社區的建設和發展中必然承擔著重大的責任。由霍布斯提出,經洛克等學者發展和完善的契約論認為:沒有政府管理的自然狀態有許多缺陷,政府必須負責保護社會成員的包括生命權、財產權和自由權在內的自然權利;除此之外,政府沒有其他目的[3](P59)。另一方面,因為政府掌握了各種資源,所以有足夠的力量來推動社區的建設。正是政府強有力的推動在很大程度上彌補了社區居民自身的動力不足,使社區建設從可能性變成了現實性。因而政府在社區建設中的扶持與推動作用既是不可避免的,又是非常必要的。我國當前的社區建設與治理由政府倡導、發動和運行,具有強烈的“行政化主導”和“行政化推動”特點。應當肯定的是,政府的行政化推動與社區一定程度的行政化建設對于轉型期中國城市社區的發展起到了積極作用。

(二)社區建設的行政化及其表現

鑒于歷史的原因和社會主義初級階段,我國自開展社區建設之初,便被賦予了強烈的行政功利性。在現行體制下,我國政府承擔了大量的社會職能。隨著其工作重心下移,導致職能部門的許多具體工作的最后落腳點都在社區。一些政府部門和社會團體,為響應政府提出的“進社區”的號召,把工作延伸到了社區。社區居委會成了“上面千條線,下面一根針”的針眼,由這個“針眼”去具體組織和落實大大小小的事情。社區居委會變成了事實上的“準政府”,甚至是全能的“超級政府”[4]。其后果是:一方面社區居委會不堪重負,有限的人力、物力和財力難以應付越壓越多的各種繁雜事務;另一方面社區居委會由于忙于應付政府交辦的事務而無暇顧及社區自治事務,社區的自治作用難以發揮,嚴重影響了社區居民自治的健康發展,顯示出社區建設在功能方面的泛行政化色彩。

社區建設的泛行政化傾向還表現在政府與社區自治體的關系方面。1989年12月26日頒布的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》(以下簡稱《城市居民委員會組織法》)第二條規定,居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織;不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助;居民委員會協助不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關開展工作。此條款明確界定居委會與基層人民政府及其派出機關之間是指導與協助的關系,不是領導與被領導的關系。但在現實中,法定的指導與被指導關系完全被異化為領導與被領導關系,表現為:政府各職能部門和街道辦事處可以給社區居委會任意攤派行政事務,可以決定居委會成員的人選及其任免,可以決定其工作的成效等等。這樣,政府將大量的行政工作委托給居委會,導致居委會的本職工作無法承擔,協助變成了執行行政工作,社區居委會由法定的群眾自治體變成了街道辦事處的“腿”和“腳”。對于居委會“協助政府部門管理”的法定職責的正確理解是:協助并非替政府包攬大量行政性事務,承擔具體的繁雜事務,給政府跑腿、填表、收費等等;協助應該是依《城市居民委員會組織法》規定的自我管理、自我教育和自我服務的途徑來實現居民的自治權。

政府與社區自治體之間的角色定位模糊,也必然導致社區建設泛行政化的另一后果——社區工作人員角色模糊及認識不清。首先,無論是選舉產生的社區居委會成員還是另聘的社區工作者,往往將街道辦事處當作上級主管部門,凡涉及社區的重大事項都必須請示街道才能作最后決定,認為完成街道及其他政府職能部門下達的工作任務是其必須履行的職責。這從根本上忽略了社區的基本服務職能。其次,就社區工作人員的定位而言,社區居委會成員更愿意把自己作為政府部門的工作人員,是社區“干部”。社區居委會常常成為政府安置就業的一條新途徑。在許多地方,街道改革精簡下來的大量人員被下派、安置到社區居委會任職;有些地方甚至將社區居委會干部列為事業編制。這樣更易帶來其工作方式的行政化,表現為:工作上等候居民上門,很少深入社區居民了解他們的愿望和要求,主動上門為他們排憂解難等等。這樣一來,社區居民更傾向于把居委會視同為一級政權組織而不是居民的民間組織,把居委會看作是政府行政力量的延伸;對涉及社區建設與治理的事務則會態度冷漠,缺乏積極參與意識。

因而,社區建設的泛行政化會導致社區居民委員會對政府及其派出機關的全方位依賴,從而使社區居民委員會日益與社區居民脫離,成為代表政府管理社會的力量,逐漸失去其應有的自治性特征。這與我國社區建設的初衷是相背離的。

三、完善社區治理的路徑

市場經濟體制的建立使得傳統的“單位體制”正在發生深刻的結構性分化。單位及其成員的利益日益與市場掛鉤,單位的各種社會職能日益剝離復歸于社會。單位已不再是城市居民生活的惟一中心,社區逐漸取代單位的角色,成為居民重要的社會空間,承擔起大量的社會職能。然而目前社區建設的泛行政化傾向導致社區建設偏離了社區發展的初衷,影響和制約了社區的良性發展。因此,為保證社區健康、持續、和諧的發展,應當完善社區發展機制,明確社區發展根本方向。

首先,必須依法明確政府在社區建設中的角色及責任。從根本上說,政府在社區建設中最基本的職責,就是制定規則,提供支持,規劃協調,監督保障,以保證社區沿著居民自治的方向健康發展,保證社區居民所需要的各項服務的提供得以實現,滿足社區居民的物質和精神生活需求[5]。本著這一要求,必須改變舊有的政府權力分配格局,由“權力政府”走向“責任政府”,即依據社會變遷規律,依法限制政府權力,若超越權限介入社區事務應當承擔違法的責任。

其次,必須立法進一步明確治理主體及其權利義務。我國憲法和相關法律已對居委會的性質和法律地位作了規定,即居民委員會是基層群眾性自治組織。其法定職責是根據社區居民的意愿,動員和組織社區居民參與社區的公共事務和公益事業,維護社區居民的利益,保持社會的穩定,促進社會可持續全面發展。由此,社區居委會在社區建設中應該發揮中介、協調、自治和教育等方面的作用。為保障和促進社區自治的順利進行和真正實現,當前需要修改我國現有的居民委員會組織法或者重新制定相關法律、法規,進一步明確社區治理主體及相互關系、社區自治的性質和地位、治理方式和運作程序等項內容,使社區組織與政府職能部門明確各自的權力和職責;使社區居民明確自己的權利和義務,在政策和法規的保障下行使其社區民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的權利。

再次,必須完善社區治理法規和政策。當前社區治理的相關法規和政策存在的缺陷有:原則性過強,缺乏可操作性;因缺乏責任性規定使一些規范起不到規制作用;政策和法規之間不協調甚至相抵觸,如既提出要強化基層政府的綜合管理能力,又提出要實現社區自治;等等。另外,政策的執行力度較弱,執行主體往往局限于政府行政機構,忽視了社會民間組織和機構的存在,導致執行主體片面行政化。這些必將阻礙社區民主意識的培養和社區居民參與意識的形成。

最后,必須加強公民意識的培養,提升社區居民的參與程度。這是構建和諧社區乃至和諧社會一個必不可少的條件,是提升社區居民參與社區事務并最終走向社區自治的一個必要步驟[6]。在社區建設與治理中以人為本,開展各種形式的教育活動宣揚公民意識,造就新型的、文明的社會主義公民。同時,強化和規制社區選舉,擴大居民參與渠道,充分發揚社區民主;強化社區政治參與,以政治參與帶動其他,培育和發展各種社區服務組織,最終使社區治理回歸其民主性質。

[1]王華.淺談城市社區的立法完善[J].市場周刊·理論研究,2008,(12):119-120.

[2]姚何煜,王華.城市社區治理的組織結構探析[J].華東經濟管理,2009,(4):131-134.

[3]洛克.政府論(下)[M].葉啟芳,瞿菊農,譯,北京:商務印書館,1981.

[4]盧愛國,陳偉東.社區行政化的反思:現實與選擇[J].內蒙古社會科學(漢文版),2008,(2):98-103.

[5]潘小娟.社區行政化問題探究[J].國家行政學院學報,2007,(1):33-36.

[6]姚何煜.論社區居民公民意識之培養[J].市場周刊·理論研究,2008,(10):146-147.

Re-thinking on the City Community Governance Adm inistration

WANG Hua1,YAO He-yu2
(1.Institute of Hum anities,A nhui University of Traditional Chinese M edicine,Hefei 230038,China;2.Department of L iterature and L aw,Anhui TV and Radio University,Hefei 230032,China)

City community construction and governance should depend on the power form government.Community governance administration also has the necessity.However,excessive administration generates in current community construction and restricts the p rogressof community construction and governance.Methods should be exactly chosen to get rid of p redicament of excessive administration on community governance and make democratic autonomy nature revert to community construction.

community governance;administration;government

D668

A

1009-9735(2010)04-0009-03?

2010-07-09

安徽省教育廳人文社科項目“合肥市社區治理模式選擇及實現途徑研究”(2009SK481)。

王華(1971-),女,安徽合肥人,副教授,研究方向:行政法、經濟法;姚何煜(1969-),男,安徽合肥人,副教授,研究方向:城市社區治理。