公共決策的代價分析

張道全

(皖西學院,安徽 六 安 2 37012)

公共決策的代價分析

張道全

(皖西學院,安徽 六 安 2 37012)

對決策的代價進行分析是公共決策的一個重要環節。要全面分析公共決策的代價,就不僅要分析決策時所發生的有關消耗,而且要分析為了優先實現決策的目標我們需要犧牲和放棄哪些有益的價值目標,同時還要分析決策目標本身有可能帶來的消極后果和不良影響。公共決策的代價雖然是難以完全避免的但卻是可以調控的,人們可以通過提高決策者個體的素質和水平、改革和完善決策機制、堅持正確的決策原則和方法等來控制和減少決策的代價。

決策;公共決策;決策成本;決策代價

決策是人類的一種普遍行為,是人們根據對客觀事物的認識,為一定的行為確定目標、制定并選擇行動方案的過程。所謂公共決策就是“公共部門中具有決策權的組織或個人根據公共利益的原則,為了有效地實現公共部門的管理目標,從多種可能的決策方案中作出選擇或決定的過程”[1](P8)。和一般的決策相比,公共決策的內容都是有關公共領域的事務,因而其決策內容是否正確、決策代價大小如何直接關系到廣大公眾的切身利益。正因為如此,對公共決策的代價必須進行全面審慎的分析,以期以最小的決策代價為廣大公眾獲取最大的實際利益。

一、公共決策的代價包含決策的成本但不等于決策的成本

對公共決策的代價進行分析是公共決策的一個重要環節,決策者總是要選擇那些決策代價最小而獲益最大的決策方案。但目前在關于決策代價的分析中,人們往往止于對決策成本的分析,習慣于將決策代價等同于決策成本,這種認識應該說是不全面的。因為決策成本只是決策代價的一個部分、一個方面,而決策代價比決策成本有著更為豐富的內容。

關于決策成本,人們一般都將其理解為決策者為解決某一問題、實現某一目標作出抉擇而發生的耗費。對它的具體內容,研究者們從不同的角度給出了不同的劃分。如有的認為決策成本包括兩個方面:一是作決策本身的成本,稱為“內部成本”,包括顯性成本和時間成本;二是實現決策目標需要的成本,稱為“外部成本”,包括機會成本、風險成本、內耗成本、沉沒成本等[2]。有的將公共決策成本分為顯性成本、隱性成本和沉沒成本三個方面[3]。還有的使用階段劃分法,把決策成本分為事前成本、事中成本和事后成本三大類[4]。

毫無疑問,決策成本應該是決策代價的一個重要組成部分。制定、選擇和實施決策方案,當然要投入一定的人力、物力、財力,消耗一定的物質、能量、信息和時間。倘若沒有這些投入和消耗,決策便無從展開,更不可能得到貫徹實施。但筆者認為,決策的代價應遠不止這些,它還應包括另外兩個十分重要和本質的方面,這就是決策的舍棄性代價和決策的負作用代價。對決策的代價進行分析絕不能忽視這兩個重要方面,否則就很難作出令人滿意的正確決策。

決策的舍棄性代價是指決策者為了優先實現某個決策目標而不得不犧牲或舍棄的其它一些對自身有益的價值目標。任何一個決策者要有所為就必然要有所不為,要有所得就必然要有所失。任何一項決策,哪怕是正確的決策都不可避免地會付出一定的舍棄性代價,這是由決策的本質所決定的。因為所謂決策,就是“從多種可能選擇中作出選擇和決定”[5](P179);決策就是決策者“在兩個或多個方案中進行選擇”[6](P114),選取現實性“最優”的方案而放棄“次優”甚至“劣等”的方案。決策的本質特征就在于選擇,沒有選擇也就無所謂決策,而任何選擇都意味著是一種舍棄和損失,代價問題便由此產生了。

決策者之所以不得不進行選擇并為此而付出一定的代價,其根本原因在于:

第一,決策目標的多樣性和其實現條件的有限性之間存在著難以避免的矛盾。作為決策者的組織或個人,其價值目標往往具有多樣性甚至無限性,理想狀態的最優決策應該是實現人的各種價值目標的決策。然而在實際生活中,在特定階段,實施決策的經濟條件、政治條件、社會條件、自然環境條件和技術條件總是有限的,決策主體不可能同時滿足人們的所有需要,實現人們的所有價值目標,而只能優先滿足當時最為迫切的需要,追求占主導地位的價值目標,使有限的資源集中使用到某一主導性發展目標上,集中力量打“殲滅戰”。但決策主體如此行動必然會造成一個不可避免的后果,這就是,由于優先滿足了某種需要,而往往抑制、排斥乃至否定和犧牲了其它合理的價值目標,由此便產生了決策的代價。

在我國的改革與發展過程中,我們時常面臨著這樣的兩難抉擇。一方面,“現代化建設的任務是多方面的,各個方面需要綜合平衡,不能單打一”[7](P250),社會的發展和進步,“不僅經濟要上去,社會秩序、社會風氣也要搞好”,兩個文明都搞好,“才是有中國特色的社會主義”[8](P378),所以理想的發展狀態應該是社會的全面發展,是經濟、政治、思想文化的全面進步。但另一方面,全面發展又不等于同步發展,在改革開放之初這一特定歷史條件下,我們依據唯物史觀的基本原理和當時的中國國情,把人民群眾日益增長的物質文化需求和落后的社會生產之間的矛盾確定為社會的主要矛盾,把經濟建設和發展生產力確定為一切工作的中心任務,把是否有利于生產力的發展作為判斷各項工作成敗得失的根本標準。正是這一重大的歷史性決策推動了生產力的不斷發展,使我國的綜合國力邁上新臺階,人民生活總體上達到小康水平。然而,這一決策在給我們創造成就和輝煌的同時,又不可避免地會使我們在不斷進步中付出一定的代價。因為當我們把有限的精力和資源主要投入于經濟領域,必然會使其它方面其它領域的發展,由于缺乏必要的物質支持而在一定時期內處于相對滯后狀態。但在改革和社會轉型過程中,社會只能保證創造和實現一些價值,而不得不丟失或暫緩實現其它一些價值,即付出一定的代價。如果追求一種沒有任何缺憾、無須付出任何代價的改革和發展,只能陷入不切實際的空想。當然,一定代價的不可避免性并不說明任何代價的付出都是必要的和合理的。如果代價的付出超過了合理的限度,就會得不償失,就意味著我們的決策有重大失誤。

第二,某些決策目標相互之間存在著難以克服的矛盾。決策者之所以要作出“痛苦”的抉擇,犧牲和否定一些價值目標,還因為有些價值目標相互之間本來就存在著一定的矛盾和沖突,具有一定的排斥性和不相容性,使得決策主體不得不忍痛割愛,作出種種艱難的選擇。亨廷頓在談到社會發展的目標時就曾探討過這個問題。他說,一個完整的社會發展目標應該是增長、公平、民主、穩定、自主的統一。但“這些目標在短期內很可能會相互沖突,我們也設想或希望它們終究會相互增進。不過,至少在不很長的時間內,這顯然是個幻想”[9](P337),所以任何一個政府都不能平均分攤力量同時追求所有五項目標,而必須對發展目標的先后順序作出合理的安排和選擇,或堅持民主目標優先,經濟目標次之,或實行先有經濟發展后有民主政治,或先安排增長和效率,然后才有平等,或選擇先有公平分配,然后才會有經濟高速增長等等。亨廷頓的這些具體看法也許值得商榷,但有一點是應該肯定的,這就是發展是一個過程,是一個由片面發展到全面發展的過程。在這一過程中,一些發展目標的實現往往是以另一些發展目標的暫時犧牲為代價的。

我國的公共決策也面臨著大量的與此類似的問題。例如,我們既要保持社會穩定,又要深化改革,加快發展;既要推進經濟增長,提高綜合國力,又要改善人民生活;既要注重效率,又要追求公平;既要實現工業化,又要保護資源和環境;既要發展生產力,又要注重人的全面發展;既要充分發揮市場機制對優化資源配置的作用,又要加強政府的宏觀調控;既要讓一部分人先富起來,又要防止兩極分化,堅持共同富裕;既要重視物質文明建設,又要加強精神文明、政治文明和生態文明建設;既要擴大對外開放,又要堅持自力更生等等。上述各種目標之間往往既相互依存、相互促進,又相互沖突、相互限制。要正確處理好這些目標之間的相互關系,就必須做到統籌兼顧,堅持全面性,力戒片面性,在各種目標的相互作用中尋找最佳結合點和平衡點。但統籌兼顧不等于“平均使用力量”,辯證法的兩點論是包含有重點的兩點論。由于各種目標在社會發展中的地位和作用不同,如果它們難以同時實現的話,我們在特定時期往往不得不對它們的先后順序、輕重緩急作出合理的安排和選擇,有時甚至以暫時抑制和犧牲某一或某些發展目標為代價而換取另一個或另一些更為重要的發展目標。就如奧肯在談到平等和效率的關系時所說的那樣,假如二者不可兼得,那么,“在有些時候,為了效率就要放棄一些平等;另一些時候,為了平等,必須犧牲一些效率,但無論哪一方作出犧牲,必須以另一方的增益為條件。”[10](P122)

決策代價的最后一個重要方面是決策的負作用代價,即決策本身所產生的消極后果和不良影響。這是因為世界上任何事物都是利弊統一體,完美無缺、十全十美、有百利而無一害的決策方案是不存在的。當人們選擇了一種制度或一種目標時,也就同時選擇了附著其上的代價方式。當一個決策方案的價值目標得到實現時,決策主體往往又不得不承認和接受價值目標本身所帶來的一些對主體生存和發展沒有意義的消極因素和不良影響,因為這些消極因素和決策的目標之間具有某種內在聯系,完全拒絕了它,也就等于否定了決策所追求的目標,決策者只能是“兩害相權取其輕,兩利相權取其大”。例如,改革開放后,我們的重大決策之一就是把構建社會主義市場經濟體制作為我國經濟體制改革的目標。因為市場經濟能夠通過利益驅動、利潤刺激、市場競爭、商品交換來優化資源配置,推動生產力發展,提高經濟效率。但市場經濟體制也不是完美無缺的,利益驅動能夠調動勞動者的積極性,但卻容易產生利己主義;利潤刺激會使企業和勞動者注重經濟效應而忽視社會效應;市場競爭必然會犧牲一部分弱者的利益;商品交換容易使人們只注重功利而忘記道義;增加物質財富容易滋長人們的物欲和貪欲而使人喪失精神追求;提高經濟效率需要犧牲一定的平等,拉開人們的收入差距。也許我們能夠通過主觀努力把這種消極后果和負面影響控制在最小的限度內,但我們卻很難將其完全消除;我們在享受市場經濟的積極成果時,往往又不得不吞下市場經濟所帶來的這些“苦果”。

全面認識公共決策的代價,明確公共決策的代價包含有多方面的內容,對于決策者來說具有十分重要的意義。它告訴我們,衡量一個決策的優劣與成敗,不能僅看制定和實施決策方案所要消耗的成本,而且要分析實施這個方案我們需要犧牲和放棄哪些價值目標,同時還要全面預測決策方案出臺后可能引起的種種后果特別是它的負面效應。只有這樣,我們才能對一個決策的好壞作出全面客觀公正的評價。

二、公共決策的代價是不可避免的但卻是可以調控的

決策代價是客觀存在的,然而存在的并非都是合理的;決策代價的不可避免性并不等于說任何決策代價都具有合理性。決策者在決策代價面前也不是無能為力,無所作為的。人們可以通過多種途徑和措施來控制決策的代價,直至把決策代價降低到最小限度,使我們在取得最為理想的決策效果時僅僅付出了最起碼和最有效的決策代價。

第一,提高決策者個體的素質和決策水平。任何公共決策都是由一個個具體的個人做出的,決策代價付出的多少首先是與決策者個體的素質狀況密切相關的。決策主體的個體素質高,決策失誤少,就能在決策過程中節約成本性代價,減少舍棄性代價,控制負效應代價,避免失誤性代價,從而使決策付出較小的代價。反之,如果決策主體的個體素質差,決策失誤多,就會使決策過程付出更多更大的代價。在我國,各級領導干部是公共決策的主要決策者,他們素質的高低直接關系到能否作出既合規律性又合目的性的正確決策,因而提高各級領導干部的素質和決策水平對于控制和減少決策的代價具有特別重要的意義。

第二,改革和完善決策機制,推動決策的科學化、民主化。決策者個體素質的高低固然對控制決策代價有著十分重要的作用。然而,與個人相比,“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”[7](P333),“過去我們發生的各種錯誤,固然與某些領導人的思想、作風有關,但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至走向反面。”[7](P333)要控制和減少決策代價,就必須加強決策的制度建設。要完善重大決策的規則和程序,通過多種渠道和形式廣泛集中民智,使決策真正建立在科學、民主的基礎之上。對涉及經濟社會發展全局的重大事項,要廣泛征詢意見,充分進行協商和協調;對專業性、技術性較強的重大事項,要認真進行專家論證、技術咨詢、決策評估;對同群眾密切相關的重大事項,要實行公示、聽證等制度,擴大人民群眾的參與度。要建立決策失誤責任追究制度,健全糾錯改正機制。要有組織地廣泛聯系專家學者,建立多種形式的決策咨詢機制和信息支持系統。

第三,堅持主導性和全面性相結合的決策方法。一般說來,決策主體在決策時所面臨的決策目標是多種多樣的,但由于資源的稀缺性和實施條件的限制,在各種決策目標相互沖突而不能共存,或雖相容但不能兼得時,決策主體必然會有所舍棄,優先滿足主導性的價值目標。因為主導性的價值目標往往對我們的生存、發展和社會的進步具有決定性的意義。另一方面,任何一種其它的合理需求和價值目標得不到實現,對決策主體和社會來說也都是一種損失和代價。所以,決策者在進行決策時,在優先追求和滿足主導性價值目標的同時,還要注意兼顧和實現那些相對次要的價值目標,如此,才能最大限度地減少舍棄性代價。毛澤東同志所說的“談鋼琴”的工作方法實際上就包含有這一思想。為此,我們在決策過程中既不能搞“四面出擊”、“平均使用力量”,也不能顧此失彼,搞“單打一”,而應該圍繞一個中心,全面開展各項工作。反觀社會現實,許多決策代價的付出都是因為我們在決策過程中沒能正確地處理好主導性和全面性的關系。諸如,把“發展是硬道理”簡單地理解為“只有經濟增長是硬道理”,把“發展是執政興國的第一要務”變成“經濟增長是執政興國的唯一要務”,把“以經濟建設為中心”等同于“以增長速度為中心”,片面追求GDP的增長;重經濟指標,輕社會效益;重物質成果,輕精神建設;重眼前利益,輕長遠利益;沒有做到物質文明、精神文明和政治文明的全面協調發展。

第四,加強對決策后果的預測性。為了更好地控制決策的代價,還必須對公共決策所引起的各種后果加強預測,這種預測應該是全面的,而不是片面的,既要看到決策有可能帶來的各種積極后果,又要正視它有可能產生的一些負面效應和不良影響。特別是一些重大的公共決策,它的出臺所引起的后果往往是十分復雜的。有的是利大于弊,有的是弊大于利,有的是利弊參半,有的暫時是有害的,長遠看是有利的,有的暫時是有利的,長遠看是有害的,有的對局部有利,對整體卻有害,有的對整體有利,但卻損害了局部利益。凡此種種,決策者都應當做到“胸中有數”,并提前做好各種防范措施,防患于未然。

[1]胡象明.公共部門決策的理論與方法(第二版)[M].北京:高等教育出版社,2007.

[2]陶艷華.公共政策的決策成本探析[J].經濟問題探索,2003,(8):121-123.

[3]許大偉.公共決策成本及其控制機制[J].決策探索,2006,(3):17-18.

[4]賈潔萍.領導決策成本的界定[J].重慶工學院學報(社會科學),2008,(10):80-82.

[5]中國大百科全書總編輯委員會《政治學》編輯委員會.中國大百科全書·政治學卷[M].北京:中國大百科全書出版社,1992.

[6](美)斯蒂芬·P.羅賓斯.組織行為學[M].北京:中國人民大學出版社,1997.

[7]鄧小平文選(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994.

[8]鄧小平文選(第3卷)[M].北京:人民出版社,1993.

[9](美)亨廷頓.現代化:理論與歷史經驗的再探討[M].上海:上海譯文出版社,1993.

[10](美)阿瑟·奧肯.平等與效率——重大的權衡[M].成都:四川人民出版社,1988.

An Analysis of the Price of Public Decision-Making

ZHANG Dao-quan
(W est A nhui University,L u’an 237012,China)

Analysis of the p rice of decision isone the impo rtant part of public decision-making.In o rder to analyze the p rice of public decision-making comp letely,consump tion of decision-making should be analyzed.Moreover,the analysis of useful value target that we sacrifice and give up in o rder to achieve the p rior goal of decision as well as negative consequences and harmful influences that brought by goal of decision-making itself should be analyzed.The p rice of public decision-making is difficult to be avoided but can be regulated and controlled.Peop le can control and reduce the p riceof decision-making through enhancing decision-makers’quality and level,refo rming and perfecting mechanism of decision-making,and insisting on right p rinciple and method of decision-making,etc.

decision-making;public decision-making;cost of decision-making;p rice of decision-making

C934

A

1009-9735(2010)04-0001-04

2010-04-10

張道全(1963-),男,安徽六安人,皖西學院教授,博士;研究方向:社會發展理論、公共決策理論。