蘇州城鄉一體化發展剖析

孫新研

（蘇州統計局，江蘇 蘇州 215004）

蘇州城鄉一體化發展剖析

孫新研

（蘇州統計局，江蘇 蘇州 215004）

城鄉一體化是新時期我國經濟社會發展的客觀要求。蘇州是全國和江蘇省的城鄉一體化示范城市，目前，其城鄉一體化已取得了階段性進展，具有“一體化”框架清晰、農業發展機制創新等特點，但也面臨著二元結構的長期制約、資金短缺、就業難度增大、人才缺乏等問題，建議進一步關注民生，采取構建農民增收長效機制、加強基礎設施建設等措施，為城鄉一體化的推廣提供經驗。

城鄉一體化；城鄉統籌；發展經驗

世界經濟發展的歷史表明，城鄉一體化是協調一、二、三產業發展，促進城鄉融合、提升現代化整體水平的有效途徑。2009年初，蘇州被列為江蘇省唯一的“城鄉一體化發展綜合配套改革試點區”；2009年9月，被國家發改委列為全國四個試點城市之一。蘇州市委、市政府堅決貫徹黨的十七大關于城鄉一體化發展新格局的決策部署，按照“三區三城”建設總目標，進一步推動“三化”與“三農”互動并進，率先形成城鄉經濟社會一體化發展新格局。

一、城鄉一體化的內涵

城鄉一體化是城市化發展的一個新階段，是把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村居民作為一個整體，統籌謀劃、綜合研究，通過體制改革和政策調整，促進城鄉在規劃建設、產業發展、市場信息、政策措施、生態環境保護、社會事業發展的一體化，使城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。

有關資料表明，世界發達國家的城鄉關系經歷了城鄉分隔、城鄉聯系、城鄉融合到城鄉一體四個階段。當城市化水平低于30%時，城市文明基本在“圍城”里，農村遠離城市文明；當城市化水平超過30%時，城市文明便開始向農村滲透和傳播，城市文明普及率呈加速增長趨勢；當城市化水平達到50%時，城市文明普及率將達70%；而當城市化水平達到70%時，城市文明普及率將隨之達到100%，即基本實現城鄉一體化發展。2009年，蘇州的城市化率達到66.2%，說明蘇州已經具備了推動城鄉一體化發展的前提。

目前，社會上有些觀點對城鄉一體化存在誤區，簡單的認為，城鄉一體化就是城鄉一樣化，即消除城鄉差異，把農村變城鎮、農業變工業，這是對城鄉一體化理解的誤區。城鄉一體化是經濟社會發展的一體化，是城市和鄉村充分發揮各自的優勢，各種要素在城鄉之間自由流動，城鄉經濟、社會、文化相互滲透、融合及依存，讓城鄉居民共享社會經濟發展的成果。

二、蘇州城鄉一體化發展歷程

2001年以來，蘇州農村推進“三大合作”改革，通過合作制或股份合作制，發展新型合作經濟，為城鄉一體化發展提供了基礎和條件。2005年，蘇州全部達到江蘇省全面建設小康社會指標要求，進入全面轉型升級階段。2008年、2009年、2010年，蘇州連續出臺《中共蘇州市委 蘇州市人民政府關于城鄉一體化發展綜合配套改革的若干意見》、《蘇州市城鄉一體化發展綜合配套改革三年實施計劃》和《中共蘇州市委 蘇州市人民政府關于全面推進城鄉一體化改革發展的決定》三個綱領性文件，指導蘇州城鄉一體化改革發展的全面實踐。

2009年初，蘇州成為江蘇省唯一的“城鄉一體化發展綜合配套改革試點區”，接著蘇州按照江蘇省委提出的“五個一體化”總體思路，相繼出臺90多個政策文件，通過農民居住向社區集中、工業企業向園區集中、農業用地向規模經營集中的“三集中”，鼓勵農民將集體資產所有權、土地經營承包權、宅基地及住房置換成股份合作社股權、城鎮保障和住房的“三置換”，大力發展社區股份合作、土地股份合作和農民專業合作的“三大合作”等一系列制度創新，建立了一套城鄉統籌發展、共同繁榮的有效運行機制，探索出城鄉一體化發展新路徑。目前，蘇州的城鄉一體化已取得了階段性進展。具體表現為：

（一）“一體化”框架清晰。蘇州圍繞城鄉一體化發展目標要求，根據“三區三城”戰略目標，結合所轄各縣、區特色，鮮明確立城鄉一體發展導向，全面形成城鄉一體推進機制。2009年，市委、市政府研究制定的《蘇州城鄉一體化發展綜合配套改革三年實施計劃》描繪了城鄉一體化發展的新藍圖，構建了城鄉一體化總框架。試點改革明確突出在城鄉發展規劃、資源配置、產業布局、基礎設施、公共服務、就業社保和社會管理等六大方面實現一體化，今年是三年實施計劃的整體推進階段。

（二）規劃、建設先行。根據“三個集中”制定城鄉建設一體化規劃布局。通過規劃調控、政策引導，強化片區規劃理念，進一步優化城鎮、工業、農業、居住、生態、水系等規劃布局，積極推進“三個集中”，轉變農民的生產生活方式。目前，全市2.1萬個自然村已規劃調整為2517個農村居民點，75%的農村工業企業進入工業園，56%的承包耕地實現規模經營，33%的農戶遷入集中居住點，城鄉資源配置更趨合理，城鄉空間布局明顯優化。

（三）農業發展機制創新。蘇州在側重城鄉一體化建設的同時，沒有忽視農業的發展，堅持把現代農業作為城鄉一體化發展綜合配套改革的產業基礎。2009年，新增市級以上農業龍頭企業16家，總數達112家；規模以上農業龍頭企業共有367家，資產總額344.3億元，同比增長20.2%，銷售收入、利稅和出口創匯分別達到814.5億元、53.7億元和6.0億美元，同比增長11.9%、23.3%和26.6%。目前，新建、擴建千畝以上現代農業示范區78個，其中萬畝以上14個，累計建設高效農業170萬畝，設施農業32萬畝。

（四）環境和公共服務改善。蘇州圍繞建設“最佳宜居城市”目標，按照現代社區型、集中居住型、整治改造型、生態環保型、古村保護型等五種模式，統籌推進城鄉生態環境建設和基礎設施建設，全市累計投入新農村建設資金近200億元，建立459個市級示范村，19個省級示范村。全市88%的村有功能配套的社區服務中心，56%的村實現生活污水集中處理，90%以上的村建立垃圾無害化處理體系。農民集中居住區公共配套設施健全、公共服務方便、公共管理加強、公共活動豐富。醫療、計生、社保、就業、黨建、法律援助等一站式服務，社區物業管理、環境管理、治安管理普遍建立了相應的管理隊伍，有的還聘請了有資質的專業公司代為管理。

（五）社會保障水平提高。蘇州各級政府不斷加大財政投入，加快農保向城保并軌，農村勞動力參加基本養老保險覆蓋率達98.5%，其中參加城鎮職工養老保險118萬人，覆蓋率達55.3%，老年農民社會養老補貼覆蓋率達99.5%，昆山等地已全面實現城鄉低保并軌。積極推行新型農村合作醫療保險制度向基本醫療保險制度過渡，農村基本醫療保險參保率達97.0%，人均基金314元，最高的鎮超過500元，昆山、吳中、工業園區、高新區等市（區）基本實現了農民持醫?？ň驮\看病。

三、城鄉一體化發展面臨的困難

蘇州城鄉一體化實踐以來，取得了一定的進展，但是在發展過程中還面臨一些問題，存在制約因素。

（一）二元結構的長期制約。由于各種歷史和經濟原因，我國社會形成的城鄉二元經濟以及與城鄉二元經濟相對應的相關法律和政策等制約了蘇州城鄉一體化的快速發展。一方面，部分農民對現有的城鄉二元經濟結構觀念較深，不愿離地，有的也不愿轉讓自己的土地承包經營權，制約了土地的規?；?、集約化經營和土地效益的提高。另一方面，原有二元經濟相對應的法律政策對城鄉一體化也有一定的制約，對農民融入當地社會，也存在一定難度。二元結構的大背景引起了蘇州城鄉一體化過程中拆遷難、戶籍難、安置難等一系列問題。

（二）資金短缺。城鄉一體化是在經濟發展到一定階段的必然選擇。目前，蘇州作為東部沿海發達城市，二、三產業的快速發展使蘇州有一定的經濟積累，但城鄉一體化的發展需要足夠的資金作為基礎。特別是城鄉一體化建設與維護需要大量持續的資金投入，在短期內又難產生效益，在市場經濟尤其是資本市場還不是非常完善的情況下，城鄉一體化建設資金的籌措及短缺無疑是一個關鍵問題。

（三）就業難度增大。一般來說，在經濟不斷趨向成熟的過程中，由于勞動生產率提高，就業的彈性會出現逐漸減小的趨勢，加之近兩年國際金融危機影響尚未完全消除，城市就業形勢并不樂觀。而城鄉一體化的推進，必將釋放一批農村剩余勞動力向城市轉移。一方面城市的就業壓力本身就很大；另一方面農村勞動力的文化素質相對較低，很難滿足現代化企業的要求。如果農村剩余勞動力沒有實現充分就業，僅靠政府補貼，很難改變日益增長的生活需求。

（四）人才缺乏。隨著推進城鄉一體化的深入，人才供需矛盾更加突出。一方面，留在本地的鄉村人口學歷偏低，有能力的人往往都向往城市生活而選擇離開，現有鄉村發展水平難吸引到人才。另一方面，鄉鎮管理規劃需要人才，發展公共服務、社會事業需要人才，招商引資、吸引企業在鄉村發展更需要人才。鄉村的人才匱乏是制約城鄉一體化推進的一個重要方面，加強人才工作已成為促進城鄉同發展、共繁榮的迫切需要。

四、城鄉一體化發展的經驗及建議

城鄉一體化在蘇州發展的過程中，各地高度重視，積極推進，涌現出很多的亮點。這些先進的做法，對城鄉一體化的推廣提供了寶貴經驗。

（一）關注民生、構建農民增收長效機制。關注民生，改善民生，是構建社會主義和諧社會的重要內涵，收入分配是民生之源，是改善民生、構建和諧社會的迫切要求。近幾年，蘇州在促進農民增收方面取得了可喜的成績，農民收入已連續五年實現兩位數增長，2007年農民收入首次突破1萬元，2009年達12969元，城鄉居民收入比2∶1，遠遠低于全國3.3∶1和江蘇省2.6∶1的水平，在全國經濟發達地區最小。但是要在這個高位平臺上實現持續增收，必須要進一步拓展空間、挖掘潛力，同時要著力優化城鄉分配差異，調節社會利益關系，促進經濟效率和社會公平。

（二）整體規劃，描繪美好藍圖。在各地、各鎮完成總體規劃、控制性詳細規劃、鎮村布局規劃和村莊規劃的基礎上，根據各地制定的規劃情況，結合“三區三城”要求，制定統一的布局規劃。

首先，因地制宜、各具特色。明確各鎮發展的不同目標要求，針對不同的布局，集中力量、集中資源、集中政策，提高集約發展水平，著力建設一批特色產業基地，促進產業集聚、企業集群、資源集約利用。如昆山千燈鎮，全鎮的區域規劃具有鮮明特色，千燈鎮面積87平方公里，明確劃分為4個區域，城鎮建設區和現代農業園分別為16平方公里和30平方公里，其余為現代工業園和現代商務物流園。

其次，統一布局，統籌發展。規劃根據各鎮優勢進行錯位發展，出臺整體規劃布局，突出重點、強化特色、差別競爭，做到點面結合，既體現各地當地特色、文化，又融會貫通全市發展要求。如張家港市按照城鄉規劃全覆蓋的要求，把全市960平方公里作為一個整體，按照發展定向、功能定位、布局定點的要求，編制了“一城四片區”的市域城鎮體系以及城鄉產業規劃、城鄉用地規劃和農業、環境、交通、綠化、教育、衛生等31項專業規劃，打破行政界線，推進“三個集中”。

再次，保障規劃的有序性和可操作性。規劃可具體分為城鄉經濟和社會發展總體規劃、土地利用規劃、區域規劃、功能分區規劃和其他各專項規劃等。蘇州市高新區在用地布局上就做了較詳盡的規劃，將用地分為建新安置用地、結余用地、農業配套設施用地和基礎農田保護等。

（三）市場引導，加強基礎設施建設。資金短缺是城鄉一體化面臨問題的關鍵，通過加強市場引導，吸引民間資本、社會資本共同參與城鄉一體化經濟建設，既能緩解城鄉一體化的資金難題，又可改善農民生活質量，擴大內需。

首先，加強基礎設施建設。基礎設施建設對產業的培育、布局有很大關系。張家港市構建了“六縱五橫四射三高二環”的市域現代化交通網絡，在全省縣（市）中率先實現了村組道路灰黑化、公交“村村通”目標，農村道路灰黑化率達到99.5%。

其次，不斷創新體制，加快農村基礎設施產權制度改革，吸引資本下鄉。深化農村投融資體制改革，逐步形成多元化的農村融資渠道，吸引更多的銀行資金、企業資金和其他社會資金投入。昆山市成立“神農”農村小額貸款公司和鹿城村鎮銀行，2009年新增農民創業小額貸款1.1億元。太倉市2009年通過融資平臺注入農業園區建設的資金達到3億多元。

第三，拓寬思路，深入思考解決資金瓶頸新思路。如太倉金倉湖濕地公園項目是利用建高速公路取土而挖廢的近67公頃地形地貌，整體設計成大型濕地公園，復墾宅基地凈增土地近40公頃，依據國土部城鄉建設用地增減掛鉤政策，置換用于城市建設用地，首期拍賣近23公頃，獲得拍賣資金5.2億元，除上交國家及用于三置換資金外，其余投入濕地公園建設，解決了初期開發的資金問題。

（四）打破堅冰，破解就業難題。在城鄉一體化過程中，必將釋放出一批文化程度和技術水平相對不高的勞動力，如果就業問題沒解決好，容易引發社會矛盾。

首先，重點扶持現代服務業的發展。就業彈性的變化決定于經濟結構和勞動力成本等因素。在經濟增長速度相對穩定的前提下，保持較高就業彈性對于就業和再就業增長更具現實意義。從行業結構來看，傳統服務業仍是蘇州服務業的主體，貿易、住餐業營業收入占服務業的六成以上。比較而言，現代服務行業發展不充分，生產性服務業還有很大的發展空間。

其次，不但要鼓勵農村剩余勞動力進城就業，更要鼓勵民間資金下鄉創業。進城就業人員越多，下鄉創業舞臺越大，隨著城市和二、三產業發展，民間積累的資金正在尋找新的投資方向，而農民也更愿意在家門口工作。

第三，轉型升級，加快現代農業發展。結合中央轉變經濟發展方式的號召，加快轉變農業發展方式推進農業科技進步和創新。農業平臺拓寬、農業裝備自主創新能力不斷增強、農民對土地有著深厚感情這些都滿足了現代農業發展的新需要。

（五）借腦興業，吸引人才下鄉。人才是企事業單位的核心所在，只有加快高素質人才隊伍建設才能構筑長遠的經濟發展優勢。

一是鼓勵企事業專業技術人才、經營管理人才到重點鎮和工業集中發展區兼職。鼓勵用人單位不單純以長期合同模式招募人才，更多地采用靈活的招聘形式，如以崗位聘用、任務聘用和人才租賃等方式引進各類人才。

二是建立人事部門與工業集中發展區人才工作聯系制度，為企業人才引進、培訓等提供“直通車”服務。目前，蘇州積極建設獨墅湖科教創新區，引進英國利物浦大學、中國科技大學、南京大學等10多所國內外高校在蘇辦學，設立與地方經濟密切相關的專業，同科研院所、企業聯合培養人才。

三是更加注重用好用活人才，優化人才發展空間。做到量才適用、人盡其才，充分發揮好人才的作用。2009年底，蘇州人才資源總量已達92.5萬人，其中具有研究生學歷或高級職稱的高層次人才達5.4萬人。更進一步提升人才創新素質和國際競爭能力是蘇州社會經濟發展新形勢的需要，也是城鄉一體化發展的切實需求。

10.3969/j.issn.1674-8905.2010.10.016

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