試論地方政府在區域經濟發展中的重要作用

鮑立凡

（中共六安市委黨校，安徽 六安 237009）

試論地方政府在區域經濟發展中的重要作用

鮑立凡

（中共六安市委黨校，安徽 六安 237009）

發展區域經濟是政府的重要職責之一,在充分論證地方政府調控區域經濟發展必要性的基礎上,指出了政府的六大職能作用,提出了政府機制創新是有效推進區域經濟發展不竭動力的觀點，強調政府要在五個方面下工夫。

政府；區域經濟；發展；作用

區域經濟是指在一定的地域內由各種生產要素的有機結合而形成的經濟運行方式。它以一定的經濟區域為依托，以地域的合理分工為基礎，將有限的資源合理配置，形成產業和地域經濟的統一大市場。隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步建立與完善，發展區域經濟已經成為各級政府工作的中心，它不僅關系著一個地方的經濟發展和人民生活水平的提高，也影響著全國的經濟發展。如果一批批區域經濟興旺發達，實力增強，一批批欠發達地區通過發展區域經濟脫貧致富，實現富民強縣和富民強市，我國的整體面貌就會大大改觀，全面建設小康社會的步伐也會大大加快。根據當前區域經濟運行的新趨勢、新特點，地方政府如何正確發揮職能作用，科學地組織和推進區域經濟發展，已經成為各級政府面臨的一個重要問題，值得關注與思考。

一、地方政府調控區域經濟的必要性分析

在發達的西方市場經濟國家，地方政府主要行使社會管理和公共服務、社會基礎設施職能，一般沒有經濟職能、調控職能。我國實行社會主義市場經濟以后，各級政府雖然不能直接干預微觀經濟運行，但也不能像西方國家那樣，對經濟的發展放任自流，政府完全放棄自身在地方經濟發展中的主導作用。特別在當前，地方政府有必要擁有一定的經濟調控職能，原因分析如下：

（一）在市場經濟條件下，地方利益進一步強化，要求各級政府擁有經濟調控職能。在集權體制下，地方利益問題并不明顯，隨著我國改革開放的深入發展，市場因素不斷強化，中央與地方的利益格局也進入了一個調整時期。特別是20世紀80年代財政包干體制實行之后，地方利益得到明顯強化，成為推動區域經濟發展的重要動力。同時，在地區差距日漸擴大的背景下,受地方利益的驅使,地方政府或以公開的形式,或以隱蔽的形式實行地方保護主義，也產生了一系列阻礙區域經濟發展的行為,妨礙了資源的優化配置。鑒于這種情況，地方政府必須擁有一定的經濟調控職能，一方面調動區域經濟發展的積極性，另一方面使區域經濟在各級政府的引導下協調、穩定地發展。

（二）在市場經濟條件下，各地固有的自然條件差異將長期存在，對區域經濟發展產生一定影響，需要各級政府擁有一定的經濟調控職能。我國地域廣闊，省與省之間、市與市之間、縣與縣之間都存在著地理條件、原材料及礦物資源、運輸條件、氣候條件等諸多差異。這些差異不是市場本身可以消除的，而且這些差異會對區域經濟發展產生長期影響。由于中央政府的經濟調控職能是針對全國宏觀經濟運行而言，不可能廣泛地兼顧到各地的自然條件差異，也無法解決各地的具體經濟問題。所以，由各級地方政府因地制宜地對區域范圍內的經濟運行實施調節和控制是必要的。

（三）市場經濟條件下，地方經濟運行主體具有多元性，需要各級政府擁有經濟調控職能。計劃經濟時期，地方經濟主要由國有和集體經濟成分構成，對這些經濟成分的管理，主要是通過自上而下的計劃和命令方式實現的。改革開放以后，隨著市場經濟體制的不斷建立，區域經濟在運行中可能存在各種摩擦和矛盾，這些摩擦和矛盾通過市場往往很難解決。只有各級政府具有一定的經濟調控職能，才能使政府作用和市場機制互相配合，有效協調不同經濟成分的正常運行。

（四）在市場經濟條件下，市場失靈和公共服務缺乏也要求地方政府擁有一定的經濟調控職能。市場失靈是指資源配置依靠市場機制的作用達不到帕累托最優的各種情況。在市場失靈的情況下,公共產品不能實現完全、公平的供給。政府的公共服務是指以政府為主的公共部門生產的、供全社會共同消費、平等享受的公共產品和服務。長期以來,我國地方政府在公共產品的提供上存在一些問題，主要是對經濟建設和公共事業的投入不平衡,偏重生產性和盈利性的設施投入,對社會保障、文化教育、環境保護等投入不足,難以滿足經濟社會發展的要求；在公共事業的投入上，沒有把經營性和非經營性分開，導致公共產品領域不斷擴大，給財政造成沉重的負擔；一些地方政府在發展經濟的過程中，片面追求經濟增長而忽視了對環境的保護，造成了人與自然環境的不協調。因此，無論是克服市場失靈，還是增加公共產品提供，都要求政府對區域經濟發展進行干預。但是，地方政府對區域經濟活動的介入和干預,只能是間接的、輔助性的,不能違背市場經濟規律，否則效果將適得其反。

二、地方政府在區域經濟發展中的作用

政府在區域經濟發展中應該發揮什么作用，是最近一段時期理論界的熱門話題。2007年以來席卷全球的經濟危機，促使人們重新思考政府主導型經濟模式的有效性。我國目前正處于從不完善的市場經濟體制向完善的市場經濟體制的過渡之中，在這一過程中，政府對區域經濟發展所起的作用也將發生相應的變化。筆者從區域政策的角度出發，認為政府應該發揮以下作用：

（一）制定科學的社會經濟發展規劃,引導區域經濟發展

首先要根據中央制定的經濟發展戰略，明確本地區的社會經濟發展規劃，根據市場變化及時進行結構調整，并確定發展規劃的分步實施步驟。其次要根據本區域經濟發展實際,確定本地區的經濟發展政策。努力發展特色經濟，增加市場短缺貨源，培育和形成新的經濟增長點。制定政策一定要因地制宜、因時制宜，既要符合中央政策，又要符合本地實際，要有利于全局的改革、發展和穩定。再次要確定發展本地經濟,引進人才、技術、資金方面的重點方向和目標。最后還要在優化發展環境上下工夫,努力實現人才引進、環境保護和經濟發展相一致、相協調。

（二）調整區域產業結構,大力發展主導產業

區域產業結構是區域內產業空間組合的狀態,合理利用區域資源,大力發展主導產業,求得更大的區域效益,是地方政府的最終目標。從產業布局來看,由于長期受條塊分割的影響,目前區域經濟發展中產業結構類同現象較為突出。根據區域產業集聚理論,區域內的主導產業在生產上或者在產品分配上有著密切聯系,或者在布局上有相同的指向性,這些產業按一定比例布局在區域內某個優越的地區內,就可以形成一個高效率的生產系統,使區域的總體功能大于各個企業功能之和。因此，合理調整區域內的產業結構，既可以為私人部門創造就業機會,又可以大大加快區域市場的發育。

（三）培養人們的市場意識,營造和維護良好的社會環境

人是市場活動的主體，市場是依靠有市場意識的人建立起來的。培養市場意識，關鍵是政府要轉變價值取向,從自我主導型向市場主導型轉變,堅持市場的事情要依靠市場機制本身去調節。培養市場意識，要和營造良好的社會環境結合起來，好的環境會促進區域經濟發展，特別是優美的自然環境，既是人們的一種生活追求和享受，也是招商引資、吸引外資的一個條件。所以在發展區域經濟的同時，政府要注重環境建設。在建設好硬環境的同時，政府還要加強軟環境建設，尤其要創造良好的制度環境和法律環境,確保區域政策的嚴肅性、有效性、連續性和穩定性,保障政府之間、政府和企業之間能夠依法處理相互之間的利益關系,維護市場公平競爭,給各類投資者以信心和激勵,促使資源在區域內合理流動。在加大環境建設的同時，政府還要注意處理好改革、發展和穩定的關系，把改革的力度、發展的速度和人民可承受的程度有機結合起來，確保區域經濟發展正常運轉。

（四）加大開發力度，培育和發展域內域外兩個市場

發展區域經濟離不開市場，社會主義市場經濟不是自由經濟，而是法制經濟。發展市場經濟需要放開搞活，減少不必要的政府干預，但放開搞活不等于放任自流。政府要根據自己的職能，依法整頓、建設、管理、完善、發展市場，發揮和彌補市場機制難以見效的作用。要從實際需要和可能出發，按經濟規律辦事，建好市場、搞活市場。建立市場一定要有場有市，方便交易；有場無市，有市無場，都需要整頓、完善。要通過加強管理，維護社會主義市場秩序，規范市場行為，陶冶商業道德，打破地區封鎖，消除部門分割，改變行政壟斷，反對和制止不正當競爭，管好國內市場，走向國際市場，發展統一開放競爭有序的現代化大市場。在市場經濟條件下，要健康發展區域經濟，政府還要采取有力措施，打假維權，堅決取締和杜絕假冒偽劣產品，打擊和制止商業欺詐行為，建設市場信用體系，支持和保護名優特產品，使區域經濟真正能夠依靠自己的優勢形成特色，更好地引導農民走向脫貧致富的道路。

（五）培育和發展民間組織,完善區域經濟發展的服務體系

加快區域經濟發展，各級地方政府應積極推進體制改革,打破阻礙民間組織發展的制度障礙,為民間組織發展創造良好的制度環境,組建跨地區的民間組織,以民間的力量自下而上地推進地方政府合作,進而加快區域經濟發展。具體內容主要包括:一是區域經濟發展的智囊機構,主要由各地的經濟專家學者組成,為區域間地方政府決策提供咨詢。二是培育“中間體組織”的成長。這里的“中間體組織”主要是指由市場原則與組織原則的相互滲透、盈利性組織原則與非盈利性組織原則的相互滲透、政府組織原則與民間組織原則的相互滲透所衍生出來的具有新特征的組織體。民間組織對市場經濟制度產生深刻的影響,它一方面能彌補市場功能不足而產生的不良后果,抑制企業組織的非市場化行為和不良的市場行為，另一方面可以分解部分政府的經濟職能,抑制政府權力的無限擴張，確保市場機制作用的正常發揮。要想加快區域經濟發展，地方政府應千方百計地培育和發展民間組織，通過這些民間組織功能的有效發揮，逐步提升企業戰略，拓展市場深度，擴張市場容量,進而對政府形成軟約束。

（六）加強環境保護，增強可持續發展能力

發展區域經濟不是一朝一夕的事，不能只顧當前、不顧長遠。要做到發展有潛力、有后勁，政府領導人必須樹立正確的發展觀，堅持節約資源和保護環境的基本國策。把建設資源節約型、環境友好型社會落實到區域經濟發展的各個環節。從環境學的角度看，地球上可用的資源總是有限的，如何科學利用和合理配置資源，提高資源利用效率，是可持續發展的根本出發點。一般來說，越是先進發達的國家，越注意節約資源。隨著我國市場經濟體制的不斷完善，市場對資源配置的基礎性作用越來越重要，但市場本身顧及不到可持續發展。如果不樹立科學的發展觀，急功近利，竭澤而漁，破壞了資源的有計劃、有節制的開發利用，再發展終究會成為大問題。科學發展的最終目的，是為了促進人類文明和改善人類的生存環境，應以“人”為服務對象。如果有一種發展損害了人類的生存條件，那么這種發展肯定是不能持續的。所以說，發展區域經濟不能以犧牲環境為代價，應追求經濟和生態環境的均衡發展，實現可持續發展。首先，地方領導人要樹立科學的發展觀，在科學發展觀的指導下，正確分析區域內影響科學發展的制約因素，進而制定本地區經濟社會發展戰略和規劃。其次，地方政府要加大資源節約和環境保護力度，并綜合運用法律、經濟、行政、輿論等各種手段進行管理，在發展區域經濟的同時，實現自然環境的合理開發、生態環境的有效保護、人口結構的科學調控以及人口素質的全面提高。

三、加大政府機制創新是有效推進區域經濟發展的不竭動力

大量事實說明，政府機制的創新是有效推進區域經濟發展的關鍵，也是當前市場化改革的中心環節。政府與市場的互補不可能自動實現，兩者以什么方式藕合，在很大程度上取決于政府的行為方式，特別是在不完全的市場條件下，行政體制改革在很多地區是經濟社會發展的瓶頸。只有地方政府及時轉換角色，處理好“有進有退、有所為有所不為”的關系，搞好機制創新，營造寬松、有序、誠信的經濟社會發展環境，才能對區域經濟的可持續發展發揮積極的促進作用。

（一）建立法治政府。全面推進以公開、公平、公正為價值導向的依法行政，理順、平衡社會關系，進一步加快全面推進依法行政的步伐，嚴格按照法定程序、法定權限、法定職責行使權力，根據法律授予的權限管理經濟社會事務，做到“不越位、不缺位、不錯位”，建設一個透明、誠信、負責、理性的法治政府。

（二）建立信用政府。政府信用是企業信用和個人信用的表率，提高政府信用水平是建設服務型政府的基本要求，也是促進區域經濟發展的重要保證。因此，政府要做到:保持政策的相對穩定性和連續性，杜絕行政決策的隨意性和盲目性，實行行政許可、行政執行的規范性，提高政府行為的公開性和透明度。

（三）建立廉價政府。由于體制和其他方面的原因，政府機構重疊、臃腫、人浮于事的現象仍然存在，弱化了政府的社會服務功能；同時一些政府部門利用權力“設租”“、尋租”，大大提高了政府的運作成本。所以，政府應以降低行政成本為突破口，加快廉價政府建設:依法設定政府的權力，使其在法律規定的范圍內行使，以降低隨意性所帶來的成本；實現政府機構、職能、編制的法制化，保證政府在增設或撤換各種行政機構時嚴格依法執行；控制政府規模，逐步實現小政府、大社會的目標；根據政府行使的不同職能做好行政成本的分項控制。

（四）建立高效政府。提高政府運作效率，克服政府部門不作為、辦事拖拉等現象時，必須做到：精簡機構、壓縮審批、政務公開、完善綜合執法體系，使行政管理的各個過程和各個環節高效、協調運轉；突出政府對公共性事務的管理和服務；積極運用現代科技手段，加快政府管理信息化進程；提高政府行為的透明度，使權力在陽光下運行，使政府成為“陽光下的政府”。

（五）建立有限政府。政府的能力是有限的，有限的政府能力只能承擔有限的職能。政府職能的無限擴張必然導致政府能力的相對分散和政府管理效力的衰減，導致嚴重的管理失誤。現代政府是以市場為導向的政府，是典型的有限政府，政府的權威不在于權力的張揚，而在于權力制約基礎之上的社會認同，是一種有限的權威。地方政府在區域經濟的發展中，應將自己的行為和權力主要界定為:保護市場統一有序，保護正當競爭；為市場活動提供信息，提供公共產品，提供市場制度支持；站在全局的高度，進行宏觀戰略規劃和產業政策指導；監督管理市場的正常運轉，維持市場秩序，防范各種風險。

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