中國國有企業改革歷史進程探析

羅 靜

（常州市廣播電視大學，江蘇 常州213001）

中國國有企業改革歷史進程探析

羅 靜

（常州市廣播電視大學，江蘇 常州213001）

我國改革開放30年來，國有企業改革作為經濟體制改革的中心環節，走過了充滿挑戰和探索的風雨歷程，我國國有企業改革經歷了“擴大企業自主權”，“企業承包制”和“建立現代企業制度”三個改革階段，取得了巨大的成就，實踐充分證明，國有企業改革是一場深刻的社會變革，許多深層次的結構性的矛盾尚未解決，因此探析國企改革的歷史進程，借鑒歷史經驗，調整當前的國有企業改革思路和戰略至關重要。

國企改革；歷史進程；經驗啟示

改革開放以來，中國經濟得到了較快的增長。以工業部門為例，從1978開始改革的二十多年間，我國國有及國有控股工業總產值年均增長8.7%，遠遠高于各發達國家和世界平均的工業增長率。但進入上世紀90年代中期后，企業外部環境的急劇變化導致企業間兩極分化加劇，從而使得國有企業長期聚集的深層次結構性矛盾和體制性缺陷等問題浮出水面。國有工業企業占用近一半的工業資產、約2/3的工業貸款，只創造了約1/3的工業產值，國有企業效率相對低下的狀況尚未根本改觀，這必將影響國家經濟增長潛力的發揮，從而直接影響著國家的競爭力。當前新的挑戰、新的觀念和改革困境呼喚國企改革開創新的發展局面，黨的十六大提供的思想指導和政治保證，以及新的國有資產監管體制的建立催生了一個新時期的到來——“后國企時代”。尤其在中國加入WTO后，國際競爭的大潮洶涌而至，境外資本方興未艾，進入眾多領域。在新的經濟時期探究我國國有企業的歷史進程，為調整當前的國有企業改革思路和戰略提供歷史經驗的借鑒，具有現實意義。

一、我國國有企業改革的歷史進程

1.擴大企業自主權階段(1978年-1984年)

到1977年以前，由于長期的“左”的錯誤，在企業經營管理方面沒有積累充分和有效的技能與知識；與企業管理有關的統計、信息制度被破壞。1956—1977年間，國家投資形成的國有企業固定資產原值增長9.2倍，而國有企業利潤總額只增長5.5倍。1979年1月，四川省委、省政府總結了6個企業進行擴權試點的經驗，制訂了《四川省地方工業擴大企業自主權、加快生產建設步伐的試點意見》，并決定從1979年起，把擴權試點擴大為100個工業企業。這些改革措施給四川的工業企業帶來了前所未有的活力，取得了顯著的經濟效果。1979年7月13日，國務院下達了《關于擴大國營工業企業經營管理自主權的若干規定》、《關于開征國營工業企業固定資產稅的暫行規定》、《關于提高國營工業企業固定資產折舊率和改進折舊費使用辦法的暫行規定》、《關于擴大國營工業企業實行流動資金全額信貸的暫行規定》等5個改革管理體制的文件。這5個文件的基本精神就是逐步擴大工業企業的自主權。到1980年6月底，除西藏外，全國實施擴權試點的企業總數超過6000家。試點企業總數占全國預算內國營工業企業數的15%，產值占60%，利潤占70%。擴大企業自主權等5個文件下達以后，全國有26個省、市、自治區在1590個工業企業里進行了試點。加上有些省、市按自定辦法試點的企業，共為2100多戶。這批試點企業的利潤約占當時全國工業企業利潤的35%，產值約占26%。從試點情況看，利潤留成辦法兼顧了國家、企業和職工個人三者的利益，把企業所得、職工福利獎金與企業經營好壞、利潤多少直接掛鉤，對發揮企業和職工的主動性，促進企業關心生產成果，改善經營管理，起了積極作用。1981年4月，在國務院召開的工業交通工作會議上，明確提出建立和實行工業經濟責任制的要求。從1981年初到1982年底，工業企業在相當廣的范圍內推行了經濟責任制。在縣屬以上國有企業中，實行工業經濟責任制的企業占80%。但是，在改革中也出現了一些問題。主要是實行經濟責任制與計劃管理結合得不夠好，在處理國家與企業之間的關系時，企業往往過多地強調自身的利益，一些企業內部的經濟責任制并未落實，在分配上的平均主義問題還沒得到有效解決。1983年4月24日，國務院批轉了財政部關于全國利改稅工作會議報告和《關于國營企業利改稅試行辦法》，決定1983年開始進行利改稅的第一步，即實行稅利并存的制度。在企業實現利潤中，先征收一定比例的所得稅和地方稅，然后對稅后利潤采取多種形式在國家和企業之間進行合理分配，并從1983年6月1日起開征國營企業的所得稅。1984年5月國務院頒發了《關于進一步擴大國營工業企業自主權的暫行規定》，規定擴大企業10項自主權。到1983年底，實行利改稅第一步的國營工業企業共有26500戶，為盈利企業總戶數的94.2%。1984年10月，中共十二屆三中全會通過《關于經濟體制改革的決定》，中國經濟體制改革的重心從農村轉移到城市，國有企業改革被明確為改革的中心環節。這一時期國有企業最突出的改革是政企職責分開，所有權和經營權適當分離（即“兩權分離”），強化經營權試驗，具體措施主要是推行承包經營責任制，對一些小型國有企業實行租賃制。總之，利改稅還是有缺陷的，企業納稅后還保留一塊稅后利潤，還不能真正體現企業的盈虧責任制。企業所得稅和稅后利潤的分配，仍然是按照企業的行政隸屬關系劃分的，也就難于削弱“條條、塊塊”因自身經濟利益而對企業進行不必要的行政干預，行政領導仍然是企業的真正主宰者。

2.實行兩權分離階段(1985年-1993年)

這一階段國有企業改革的思路是：國家要有所有權，企業要有經營權。為了克服第一步利改稅的各種弊端，1984年9月18日，國務院批轉了財政部關于國營企業推行利改稅第二步改革的報告和試行辦法，并決定從1984年10月1日起，試行第二步利改稅。第二步利改稅的主要內容，是將國有企業原來上繳國家財政的稅利，改為向國家交稅，即由原來稅利并存改為完全交稅。1984—1986年，北京、上海、廣東、四川、遼寧等地的部分集體和國有中小企業紛紛開始股份制試點，設立股份有限公司，如廣東寶安縣聯合投資公司、北京天橋百貨公司、上海飛樂音響股份有限公司等，其中北京天橋百貨、上海飛樂音響、上海延中實業等公司還公開發行了股票。1987年召開的黨的“十三大”對前期股份制試點的成績作出肯定，允許繼續試點并提出了規范性意見。從此，政府逐漸加大對股份公司的規范化管理，股份公司開始按照國際慣例設立和運作，股票發行更加規范，真正意義上的股票發行數量也越來越多。上海、深圳出現了股票的公開柜臺交易，沈陽、武漢、成都等地也出現了股票的公開交易或場外交易，成立了一批專門從事股票發行、轉讓或交易相關業務的證券公司，從而為股票市場的發展奠定了市場基礎。1987年1月，上海真空電子器件公司向社會公開發行股票，成為我國第一家實行股份制的大中型國營企業。該公司股票的發行，拉開了國營大中型企業股份制試點的序幕，股份制試點進一步擴大和深化。截至1990年底，我國共有4750家企業發行了各種形式的股票，共籌資42.01億元。其中，公開發行股票籌資17.39億元，非公開發行籌資24.62億元。1992年鄧小平南方談話指出了計劃和市場的關系，明確了社會主義的本質是解放生產力，發展生產力，消滅剝削和兩極分化，最終實現共同富裕。談話完全消除了人們的疑慮和擔心，極大地解放了人們的思想，徹底解除了長期以來困擾理論界和社會各界的姓“資”和姓“社”的問題，指明了深化改革的方向和目標。1992年7月國務院公布了《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》。該條例根據兩權分離的思路明確了企業經營權、企業自負盈虧責任、企業和政府的關系、企業和政府的法律責任等問題。但是很快人們就發現，僅靠企業內部轉換機制，難以達到改革的預期目標。1993年3月29日，全國人大通過了第3條至第11條憲法修正案，其中第8修正案將憲法第16條中的“國營企業”改為“國有企業”。同年11月，中國共產黨第十四屆中央委員會第三次全體會議一致通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出國有企業要適應市場經濟體制的要求，建立“產權明晰，權責明確，政企分開，管理科學”的現代企業制度。同年12月，全國人大常委會通過《公司法》，提出不同產權主體投資設立公司，其法律地位都是平等的主張。國企改革是我國整個體制改革中最難啃的一塊硬骨頭。在舊時計劃經濟框架未能根本變化的背景下，我國國有企業改革必然擺脫不了一系列的體制缺陷及其固有弊端，企業對政府行政依附關系的存在，無法激發其自身經營活力；獨立的法人財產權的缺位，使企業缺少長期積累和永續競勝的動力。在黨的十四大確立社會主義市場經濟體制為我國經濟體制改革目標后，國有企業經營問題便愈發凸顯。

3.建立現代企業制度并調整國有經濟布局階段(1994年-21世紀初）

從1994年開始，國務院決定按照“重點突破，整體推進，經過試點，全面推開”的原則，首先在百家企業進行建立現代企業制度試點，并依托城市進行配套改革，為突破企業改革的重點和難點問題創造條件。在試點中發現，僅僅從企業層次著眼是建立不了現代企業制度的。必須立足于搞好國有經濟，才能深化國有企業改革，完成改革的任務。1995年9月中共十四屆五中全會明確指出：“要著眼于搞好整個國有經濟，通過存量資產的流動和重組，對國有企業實施戰略性改組。這種改組要以市場和產業政策為導向，搞好大的，放活小的，把優化國有資產分布結構、企業結構同優化投資結構有機結合起來，擇優扶強、優勝劣汰”。1997年9月，黨的十五屆一中全會明確提出，用3年左右的時間，使大多數國有大中型虧損企業擺脫困境，力爭在大多數國有大中型骨干企業初步建立現代企業制度。這一重大決策大大加快了國有企業改革的步伐。1997年試點企業普遍進行了公司制改造，經過一年的實施，全國2343家現代企業制度試點企業，共有84.8%的企業實行了不同形式的公司制，法人治理結構已初步建立。在現代企業制度試點企業中，改制為股份有限公司的有540家，占23%，改制為國有獨資公司的909家，占38.8%；尚未實行公司制的國有獨資企業有307家，占13.2%，其他類型企業有47家，占2%。1999年，十五屆四中全會提出，國有大中型企業尤其是優勢企業，宜于實行股份制的，要通過規范上市、中外合資和企業互相參股等形式，改為股份制企業，發展混合所有制經濟，重要的企業由國家控股。隨著現代企業制度建設的不斷推進，公司制已成為國有企業的一種主要組織形式。2002年11月，黨的十六大提出，國家要制定法律法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。2003年3月，按照全國人大通過的機構改革方案，國務院成立了國有資產監督管理委員會。之后，各省和地市兩級地方人民政府相繼成立了國資委。各級國資委根據本級人民政府授權，分別代表本級人民政府對所出資企業履行出資人職責。新的國有資產管理體制在政府機構設置上，實現了政企分開、政資分開，國有資產保值增值責任得到落實，國有資產監管得到加強，形成了責任落實和壓力傳遞相統一的工作機制，有力地激發了國有企業改革的動力和發展的活力，國有企業經濟效益和運行質量顯著提高，國有經濟總量進一步增加，國有企業競爭力進一步增強。2005年2月國務院發布《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》（簡稱“非公36條”）。該政策一定程度上給予了非公經濟更大的發展空間，并掃除了人們對非公經濟去向問題的擔憂。2005年4月中國證監會啟動了股權分置改革試點工作。到2006年末，股權分置改革基本完成，資本市場的功能逐漸回歸。資本市場的功能回歸，吸引了大量沉睡已久的民間資本，強烈的投資需求必然會引來更多的優質資產和公司進入資本市場，以獲取資本，實現資本的增值。因此，股權分置改革成功后，隨著資本市場體制的逐漸完善，資本市場將成為一個全國優質資產的吸納器，為國企改革提供了一個全國范圍的資源配置平臺。目前在工商行政管理部門登記的公司制企業已達120多萬家。大部分國有企業通過產權改造、引進戰略投資者、資本市場上市等途徑，已經改制為多元股東持股的公司制企業。國有中小企業改制面已達80%以上，中央企業及下屬子企業的股份制比例已由2002年的30.4%提高到2006年的64.2%。據統計，2007年，國有企業共實現銷售收入18萬億元，同比增長20.1%，實現利潤1.62萬億元，同比增長31.6%，上繳稅金1.57萬億元，同比增長21.8%，創歷史新高。其中，中央企業核心競爭力進一步提高，實現銷售收入11萬億元，同比增長19.1%，實現利潤1.1萬億元，同比增長29.2%；地方國有企業改革發展不斷取得新進展，帶動了地方經濟的較快發展，地方國有企業實現銷售收入7萬億元，同比增長2.8%，實現利潤0.5萬億元，同比增長37.4%。

二、我國國有企業今后改革與發展的主要方向

2004年8月,香港中文大學的郎咸平教授公開質疑民營企業格林柯爾，其當家人顧雛軍用9億元的資金控制了136億元的優質資產，有侵吞國有資產之嫌。郎顧之爭迅速上升為企業家和學者的一段公案,并由此引發了如何看待國企產權改革的全國性大討論——一時間，不少經濟學者和企業家大呼“狼來了!”引發了社會上關于國企改革的劇烈爭論。事實上，我們可以看到，自1998年至2002年底，全國國有及國有控股工業企業從6.47萬戶減少到4.11萬戶，減少了34%，但實現利潤從525.14億元提高到了2632.94億元，增長了5.01倍，可見國企改革的成績是主要的，方向是正確的。當然，國有企業自身問題多多，不僅源于其制度性缺陷，而且源于國有經濟的覆蓋面太寬，國有企業數目太多，戰線太長。國有資本的短缺再加上過分分散，勢必使大多數國企吃不飽，長不大，規模小，生產效率低，嚴重損害了國企的競爭能力。從1978年到1997年，國有企業的工業總產值占全國工業總產值的比重由77.6%下降至25.5%。因此，必須在改革單個國有企業管理體制的同時，從總體上對國有經濟的布局和結構進行戰略性調整，即有進有退，有所為、有所不為，減少國有企業的數量，縮小國有經濟的戰線。具體措施有：

1.推進國有經濟布局和結構戰略性調整

一是推動國有資本向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中。合理收縮中央企業分布范圍，使國有資本集中投向特定產業鏈中市場機制難以發揮作用或需要重點控制的基礎產業、基礎服務、基礎設施、基礎原料、關鍵技術、關鍵工序等。二是推動國有資本向具有競爭優勢的行業和未來可能形成主導產業的領域集中。通過增量投入和存量調整相結合的辦法，加大對產業進入門檻高、國有經濟控制力較強、市場發展前景廣闊的基礎性和支柱產業等領域的投入力度，重點發展高新技術產業，培育未來主導產業，形成能在國民經濟發展中起先導和帶頭作用的高新技術產業群和骨干力量。三是推動國有資本向具有較強國際競爭力的大公司大企業集團集中。圍繞加快培育和發展若干家技術先進、結構合理、機制靈活、具有自主知識產權、有較強國際競爭力的大公司大企業集團，加快中央企業的重組和調整，在體現國家綜合國力的基礎性和支柱產業中擁有一批對行業發展有較強影響力的重要骨干企業。四是推動國有資本向國有企業主業集中。積極推進中央企業之間、中央企業和其他企業、上下游企業之間存量資產的調整重組，優化國有經濟在企業間的分布。通過內部整合和外部重組等措施減少企業管理層次，優化國有經濟在企業內部的分布。

2.堅定不移地推進股份制改革

目前全國最重要的國有企業大部分已改為股份制企業，股份制、混合所有制已成為國有制的主要實現形式。有資料顯示，到2009底，除個體戶外，90%以上的新建企業為股份制企業，70%以上的老企業改為股份制企業，純國有企業和純私營企業正在逐漸減少。股份制成為公有制特別是國有制的主要實現形式，其政策含義非常重要:一是要更加積極地推進國有企業的股份制、公司制改革，積極吸引非國有資本參與國有企業的改革和改組。二是今后要盡量少搞國有獨資企業。三是重要的企業需要國有控股的，也要盡可能相對控股，這是規范的股份制和公司制的要求。個別仍需實行國有獨資的，也要由多家國有投資主體共同持股，使出資主體互相制約。四是國有投資公司、控股公司也可向非國有企業參股，但要遵守市場經濟自愿交易、公平競爭的原則，不能憑借政府力量強令推行。五是國有資產管理機構需考慮如何更好地利用控股公司、投資公司等，對不同類型的企業控股或參股，從事資本經營，促進國有資本保值增值。從放權讓利的國有企業改革到推行股份制和發展混合所有制經濟，再到股份制和混合所有制成為公有制的主要實現形式，這表明我國公有制特別是國有制逐步找到了與市場經濟相結合的形式和途徑。

3.加快建立健全現代產權制度

長期以來，國有企業缺乏明確而具體的出資人代表和直接的責任主體，國有資產的產權主體實際上處于虛無狀態，致使國有資產運營效率低下，甚至受到嚴重侵害。對于國有資產和國有企業來說，建立健全現代產權制度，不僅意味著明確國家對國有資產的所有權，而且意味著明確國有資產的直接監管者;不僅使運營國有資產的企業竭盡全力去實現國有資產的保值增值，而且使監管者本身也自覺承擔起維護國有資產不受侵犯的責任。這就把國有資產保值增值的責任主體真正落到了實處，從而為搞活國有資本、保障國有資產安全提供了制度基礎。在過去相當長的一個時期，公有制實現形式單一，公有資產經營方式僵硬，致使許多公有資產不是流失，就是自然貶值。在近些年實施產權改革的基礎上，進一步建立健全現代產權制度，特別是積極推動國有資產的流動、重組，不僅能增強國有資本的運營活力，優化國有資本的配置，而且能有效改變國有企業的資本架構，實現投資主體多元化，使國有資本通過股份制或混合所有制大幅度增進運營效益。

總結30年改革歷程，在充分運用法律手段妥善解決因為國有企業改革重要性、艱巨性和復雜性而遇到的諸多矛盾和問題的過程中，我們積累了許多寶貴經驗和重要啟示：（1）產權改革的形式應因地制宜,不搞一刀切,不盲目跟風。（2）競爭領域，產權問題是首要的，要培育產權交易市場,加強產權交易監管,規范產權的流動和轉讓。（3）積極探索國有企業的信托責任機制。強調所有制改革與強調企業財產信托機制的建設并不矛盾,二者恰恰是相得益彰。（4）應把調整所有制結構與推進股份制改革有機結合起來，圍繞地方經濟社會發展總體規劃，使國有經濟“進”而有為，“退”而有序；對于那些進入壁壘小、競爭性強、國有資本難以發揮效益的一般性競爭領域，國有資本應退出。（5）國有經濟的主導作用既要通過國有獨資企業來實現，更要大力發展股份制，通過國有控股和參股企業來實現。

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