提升政府執行力之對策研究

嚴紅梅

提升政府執行力之對策研究

嚴紅梅

在日趨激烈的國際競爭中,一個國家的國際競爭力不再僅僅取決于物質、信息、人力資源等要素,還取決于該國政府執行力的強弱。在全球化背景下,一國政府要想促進本國社會經濟不斷發展,就必須大力提升其執行力。近年來,雖然我國各級政府在加強執行力建設方面取得了一定成效,但政府執行力弱化現象依然不同程度存在,提升政府執行力的任務依然緊迫而艱巨。

一、提升政府執行力勢在必行

提升政府執行力，有著深刻的理論依據和重要的現實意義

（一）提升政府執行力的理論依據

帕金森組織結構偽適應思想。帕金森定律是帕金森在對組織機構的無效活動進行調查和分析中，提出的關于組織機構臃腫低效的形成原因定律。帕金森在組織機構活動中發現這樣一個事實：組織機構所完成的工作與工作人員的多少兩者間并沒有什么聯系。管理層次的增加也與工作本身無關，他認為，造成這種事實的原因，是有一個規律性的動機所導致的，亦即“工作的增加只是為了填滿完成這一工作時可以利用的時間”。這就是所謂的帕金森定律。所謂組織機構的偽適應，是指組織機構中官僚化作風所支配的組織機構運行狀態，即組織機構的運行很大程度上不是為了實現組織的目標，而是為了保護和維持組織機構內部的存在關系和權力威信。因而從表面上看，龐大的組織機構始終忙忙碌碌，而實際上組織機構的許多活動處在一種做無用功的狀態。因此，為了提升政府執行力，在組織機構的設置與管理中，應嚴格遵循以事定職、以職選人的原則，奉行職責合理分工的準則，防止無依據地增加工作量，同時還要不斷提高組織機構的目標實現標準，使政府管理機構處在一種“抑制膨脹”的狀態。

新公共管理追求效率思想。追求效率是公共行政的出發點和落腳點。新公共管理在追求效率方面主要采取三種方法:第一，實施明確的績效目標控制。第二，重視結果。第三，采用私營部門成功的管理手段。如重視人力資源管理、強調成本——效率分析、全面質量管理、強調降低成本，提高效率等。這些方法對提升政府執行力有著顯著的作用。

經濟學中的交易成本理論。正如科斯所說的“合法權利的初始界定會對經濟制度的運行效率產生影響。合理的制度安排和制度創新，能夠有效地控制與減少交易成本的支出，政治制度同樣如此。我們正是需要明晰和有效的制度來對政府、政府部門和官員的利益關系、權力架構和行為方式予以規制。而在確定利益關系和權力架構后，必需的游戲規則無疑是實現政府有效運行的關鍵所在。因為只有有了科學的制度安排和政策體系，才可能會有一個良好的政治環境，才可能會實現政府管理的高效廉潔。①

（二）執行力是政府工作的生命力

提升政府執行力是增強政府公信力的保障。政府的公信力來源于政府行為的有效性。政府“不作為”或者“亂作為”都會嚴重損害政府自身的形象，削弱甚至失去政府的公信力。在現代社會，由于公民意識的日益覺醒，政府組織的行為和公眾的需要、愿景之間始終存在落差，容易出現公眾對政府的信任危機。從法理上講，政府是代表人民行使管理國家和社會事務的權力。因此，政府的職能既是一種權力，更是一種責任。只有盡心盡責，切實有效地履行職責，做到不越位、不缺位、不錯位，才能贏得民心，受到擁護。就這個意義而言，民心的向背主要是由政府執行力水平的高低決定的。

政府執行力是當代公共行政改革的重要內容。黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》明確指出，要“健全以行政首長為重點的行政問責制度，明確問責范圍，規范問責程序，加大責任追究力度，提高政府執行力和公信力”。這是繼溫家寶總理在十屆全國人大四次會議《政府工作報告》中首次提出“提高政府執行力和公信力”之后又一次突出強調這個問題，充分顯示了黨對政府執行力問題的重視。

提升執行力是增強政府競爭力的有效途徑。政府競爭力的提升是全球化背景下世界各國競爭最重要的目標，因此，如何提升政府的競爭力已成為世界各國政府管理的重要課題。從政府管理的角度說，政府的競爭力在很大程度上受政府的決策力與執行力的影響。政府決策眼光和水平對于一個國家或地區的經濟和社會建設顯然是十分重要的，沒有良好的決策就不可能有卓越的政績，這一點是毋庸置疑的。但如果缺乏好的執行力，該政府所在區域經濟與社會的發展步伐將受到嚴重的影響，甚至停滯不前。

二、政府執行力弱化的困境及成因分析

隨著改革開放的不斷發展,我國政府職能轉變取得了積極成果,各級政府的執行力也有了一定程度的提高,但還面臨一些困境，主要表現為：一是對抗執行，有令不行，有禁不止；二是逃避執行，推諉扯皮，推卸責任；三是變通執行，上有政策，下有對策；四是附加執行，加塞搭車，地方保護；五是盲目執行，半途而廢，虎頭蛇尾；六是機械執行，照抄照搬，唯上唯書；七是選擇執行，斷章取義，為我所用；八是被動執行，不推不動，消極怠工；九是越位執行，貪權爭利，胡亂插手；十是虛假執行，以會議落實會議，以文件落實文件。究其成因，主要受以下因素制約：

（一）執行目標缺乏科學性

首先，政策缺乏穩定性。一是有的政策朝令夕改,造成普遍的結構性短期行為。二是有的政策頻繁變動導致政府成本增加和資源浪費。三是有的政策隨意變動導致政府與社會之間的信賴關系的破裂。

其次，政策缺乏合理性。一是政策產生的前提有問題。政策背離了解決問題的初衷,僅憑主觀臆想設計政策問題,再憑主觀想象制定政策,使政策根本無法實施。二是政策不具備實施的現實條件與可能。有的政策的制定只是出于某種抽象理念或美好愿望而不是基于對現實的考慮,脫離實際,嚴重超前,缺乏實施的條件,導致不能達到預期的執行效果。

再次，政策缺乏明確性。一是政策不具體,缺乏可操作性。二是政策模棱兩可、含糊不清,給執行過程中投機取巧的人留下可鉆空子的余地,導致政策執行者對政策目標和內容的誤解或曲解,造成政策執行的阻滯。

最后，政策缺乏協調性。一是不同部門出臺的政策，有時相互背離,從而使執行主體不知所措,只好以不作為代替矛盾的作為。政策之間的矛盾現象必然造成執行難。二是各項政策之間以及政策的各種表現形式之間出現互相抵觸、互相矛盾,破壞了政策系統的正常結構,使政策系統發生功能紊亂,有不少政策因其相互間的不協調而不能產生應有的效果。三是政策不配套,導致政策執行效果不佳乃至政策目標完全落空。②

（二）執行主體素質能力不強

一是價值觀偏失。社會轉型時期的一個突出特點是，官員執行政策時并非單純的出于維護公共利益的動機，而是往往摻雜著復雜的投機心理和個人功利算計。二是公仆意識淡化。目前，執行主體行政信念與信仰迷茫，執行責任感淡薄，公仆意識淡化，對工作缺乏熱情，對群眾缺乏感情，使提高執行力失去了最根本的思想認知和保障。三是執行態度消極。在信仰出現迷茫，理想重心下移，創新精神不足，甚至頹廢萎靡的精神狀態下，行政主體必然會因為缺乏原動力而“被動執行”、“消極執行”。

（三）執行體制不完善

一是政府職能轉變滯后，機構設置不盡合理。層次過多、條塊分割、功能難以整合的體制性特點依然沒有得到根本改觀，部門之間很難有效協調和溝通，難以形成執行合力。二是中央和地方的財權與事權不統一。分稅制使中央與地方之間、部門與部門之間的政策博弈、競爭、沖突在所難免，使政策執行大打折扣。三是公平有效的激勵獎懲機制沒有完全建立，平均主義、獎罰不明等問題仍然存在，使執行缺乏壓力和動力。四是規范有序的政府執行流程設計缺乏或不夠科學，導致執行變形、執行阻滯等現象。五是缺乏嚴格的執行監督機制和責任追究機制。③

三、提升政府執行力的對策

提升政府執行力，是一項長期而復雜的系統工程。從根本上說，政府執行力的提升在于建設公共服務型政府和切實推進行政管理體制改革。針對上述政府執行力的主要影響因素，本人認為應在以下六個方面提升政府執行力：

（一）制定科學合理的政策目標——提升政府執行力之前提

執行是對政策的執行，政策目標是否科學直接影響到執行的結果。首先，在政策的制定方面：要有科學的理論和正確的價值觀作指導，才能把握住事物的本質和社會發展趨勢,制定出高質量的政策；要建立在客觀現實基礎之上，不能離開現實的基礎和前提；要實現科學化和民主化，形成黨委和政府、專家和群眾相結合的決策機制,協調各方面的利益要求,使政策能夠代表人民的根本利益,能為執行者所認同,從而使政策得到有效執行。其次，在目標的制定方面：首先應遵循目標設定的“KISS”原則（Keep It Simple and Stupid），即“保持簡單、傻瓜”；其次，目標設定的SMART原則，即目標是具體的（Specific）、目標是可以衡量的（Measurable）、目標是可以達到的（Achievable）、目標是實實在在的，可以證明和觀察(Realistic)、目標具有明確的截止期限（Time-based）。

（二）打造規范高效的執行流程——提升政府執行力之渠道

政府執行力的強弱，執行流程起決定性作用。明晰的、順暢的執行流程要求有行政執行所需要的流程機制、流程時間和流程人員的有機組合。在政府組織中設計規范合理的執行流程，既有利于消除執行過程中的多余步驟，減少資源及時間浪費，又可規范執行行為，避免執行失范和執行偏差，提高政府執行力。沒有科學的可供操作的執行流程，會使執行活動受到人情、關系、觀念、風俗習慣或者執行者個人主觀意愿等非制度因素的影響和制約，從而出現執行阻滯和執行變形的情況。政府執行流程，應該由諸多工作環節和步驟組成，這些組成的步驟、環節都有一定的指向和順序以及邏輯性，一般可以包括幾個關鍵步驟和環節，即計劃及目標分解、宣傳、人財物組織準備、試驗、全面實驗、評估以及監控與調整等。在這些流程設計中，應當對執行過程中的一些可依賴的途徑與方法、技能與技術等進行有效的規劃。

（三）培養執行主體的素質和能力——提升政府執行力之關鍵

政策是由人來執行的，政府工作人員是執行的主體。公務員的執行力是政府執行力的直接體現，政府的執行力取決于公務員的執行力，政策法規再好，執行人員素質不高，執行不得力，結果也會大打折扣。在實踐中，中央的很多政策法規往往是科學正確的，但有時效果不好，其中原因之一，便是執行者有私心雜念，罔顧公益，被篡改了。應該看到，改革開放30多年來，大多數政府工作人員素質有了很大提高，但由于各種主客觀原因，仍有一些人素質和能力不高，如缺乏責任心，缺乏必要的知識能力，缺乏熱情和奉獻精神。提高公務員的素質，應該多方面地采取措施。首先要樹立執行者的服務意識、責任意識；其次要著力提高執行人員的職業技能和政策水平；最后要提高他們執行政策、解決問題的能力，尤其是執行政策過程中所需要的理解能力、判斷能力、協調能力、應變能力和控制能力等。④

（四）科學運用4R執行管理系統——提升政府執行力之核心

4R執行管理系統是北京錫恩管理咨詢公司提出的一套執行系統，4R包括R1(Result)結果、R2(Responsibility)責任、R3（Review）：檢查與跟蹤、R4（Reward）激勵，即在執行過程中，一是以結果為導向；二是以責任為核心；三是以檢查與跟蹤為手段；四是以激勵為動力，打造科學有效的執行管理系統。為此，提升政府執行力，要培養復命精神，復命是對承諾執行的回復，強調執行高于一切，對上級交辦的任務要積極主動地完成，并且需要在限定時間內給出答案，給出結果。

（五）構建完善的執行力體制——提升政府執行力之保障

政策執行受到政府組織、制度和機制的制約，在本身存在弊端的行政體制中，政策、法律的有效執行必然會表現乏力。提升政府執行力，第一，優化政府的行政組織構架，一個優化的行政組織才是執行力強的組織。優化政府的行政組織架構，要求縱向設置合理，一是要盡量減少政府的執行層次，減少層層傳達，壓扁組織，精簡冗員；二是要合理劃分各級政府機構的管理權限，明確各自的事權、責權和決策權，做到責任權力相統一，力求規范化、法制化。同時要合理設置橫向間的政府組織機構，正確劃分各自職能權限，進一步優化和規范政府各職能部門的配置。第二，建立健全協調高效的政府執行機制。一是建立協調合理的政府權力運行機制。行政管理的生命線就是權力，建立“結構合理，配置科學，程序嚴密，制約有效”的權力運行機制，必須科學地設定和分配權力。二是建立高效靈敏的執行指揮體制。快捷、靈敏、高效的指揮體系是對執行過程中的新情況、新問題作出快速、高效和靈敏反應的必然前提。三是建立高效的政府組織資源配置機制。四是建立公平有效的績效獎懲機制。第三，制定科學嚴格的執行監控手段。由于種種原因，政府執行過程中經常會出現執行偏差、走樣和中斷甚至消極抵制執行現象。執行監控就是要通過對政府的執行過程進行科學監控，及時發現和糾正執行過程中出現的各種各樣的執行偏差，保證政府政策決策目標的全面落實，并促進執行效率和執行力的提高。

（六）塑造積極向上的執行文化——提升政府執行力之靈魂

當一種文化內化為人的態度，成為人的信仰時，就能夠發揮持久的影響力。而執行力文化就是貫穿執行活動全過程的執行態度、執行價值觀、執行心理傾向的總和，是貫徹執行活動的靈魂。擁有強大執行力文化的政府才能使執行活動有良好的環境依托和正確的價值導向。構建政府執行力文化可以通過以下幾個步驟：首先在分清政府組織中存在的各類文化基礎上，取其精華，棄其糟粕。應努力消除各種繁文縟節，摒棄虛浮的政治文化，克服各種說空話、大話、廢話、假話的現象。同時，對于政府組織中存在的各種優秀文化要繼續弘揚。其次，在此基礎上，植入積極向上的執行力文化，使執行文化成為政府組織文化的基因。而構建執行力文化關鍵就是要培養執行者具備“抓落實，真抓實干”的精神，讓執行人員認識到上級的每項正確決策都需要認真執行才能轉化為實際效果，認真執行也是其職責所在。同時營造知行合一的執行文化，使執行人員具有忠誠、敬業、負責的精神。

注釋：

①劉亞娟：《政府執行力提升研究》，http: //www.cnki.net/。

②顏如春：《我國地方政府執行力存在的問題及治理對策研究》，《探索》2010年第2期。

③鄭紅彩：《政府執行力：價值分析、制約因素、提升路徑》，《政治研究》2010年第3期。

④史策：《政府執行力的自身挑戰及應對》《中共福建省委黨校學報》2010年第4期。

（作者：深圳市委黨校副教授）