淺論我國銀行監管法制的完善

郝培培

(蘭州商學院法學院,甘肅蘭州730020)

淺論我國銀行監管法制的完善

郝培培

(蘭州商學院法學院,甘肅蘭州730020)

我國業已建立的銀行監管法制存在諸多不足之處,主要體現為銀行監管法律法規條文不協調、監管權不明確、監管機構內部監督機制薄弱、缺少銀行機構專門的退出機制等方面,通過加強我國銀行監管法律法規條文協調性、制定《金融監管協調條例》、完善監管機構內部監督機制和制定《金融機構市場退出法》等措施來完善我國銀行監管法制。

銀行監管;法制;不足;完善

一、我國商業銀行監管法制的現狀

隨著我國經濟的迅速崛起,與之相適應的金融業也發展很快,商業銀行更是如此。我國目前的商業銀行監管法制體系包括三個層次:首先是全國人大制定的法律,主要有《銀行業監督管理法》、《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《信托法》、《票據法》和《擔保法》等;第二層次是行政法規,主要包括《儲蓄管理條例》、《人民幣管理條例》、《外匯管理條例》、《國有重點金融機構監事會暫行條例》、《金融資產公司管理條例》、《金融違法行為處罰辦法》、《外資金融機構管理條例》等;第三層次是行政規章,包括《金融機構管理規定》、《貸款通則》、《銀行卡業務管理辦法》等。同時最高人民法院也發布了相關的司法解釋,如《關于審理借貸案件的若干意見》、《擔保法司法解釋》、《關于審理存單糾紛若干問題的意見》等。[1]這三個層級的法律法規對金融業的穩定和健康發展起到推動作用,也為銀行業的監管提供了法律依據。但是,如果深入分析已有的監管法制,就不難發現我國銀行監管法制尚有不足的地方。

二、我國現行銀行監管法制的不足

(一)我國銀行監管法制條文不協調

我國現有的銀行監管法制體系不成系統,沒有形成上下銜接、相互協調的系統體系,較少注意針對某一問題或某類業務存在于不同規范性文件中條文規定的銜接與照應。如我國現行的商業銀行監管體系主要由全國人大制定的法律、國務院制定的行政法規及管理規章構成,這些行政法規與法律之間不僅不成體系,甚至相互矛盾。如中國人民銀行1986年發布的《再貼現試行辦法》第5條規定,“再貼現率暫定為3.75‰,略低于對專業銀行的一般貸款利率”,但人民銀行于1997年3月15日發布的《中國人民銀行對國有獨資商業銀行總行開辦再貼現業務暫行辦法》第5條規定,“再貼現利率按同檔次再貸款利率下浮10%執行。”

(二)監管權不明確

《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《保險法》和《證券法》等法律在對各金融監管主體監管范圍的規定上,存著規定不明確或者在某類機構上指定了過多的監管主體等問題,造成大量的監管盲點、重復監管與監管沖突,引起三家監管機構出現對有利監管對象進行爭奪、對交叉責任進行推諉的行為。[2]《商業銀行法》第六十二條規定,銀行業監督管理機構有權隨時對商業銀行的存款、貸款,結算、呆賬等情況進行檢查監督,但《中國人民銀行法》第四條規定了人民銀行的職責之一是維護支付、清算系統的正常運行,同時第三十二條規定人民銀行對商業銀行執行清算管理的行為有權實施監督檢查。在銀行監管實踐中,因為這種監管職責不清而造成的監管沖突和監管真空比較常見。

(三)監管機構內部監督機制薄弱

銀行業監管權是一種公共權力,如果不能建立良好的監管機構內部監督機制,就有可能導致“監管失靈”,產生監管人員利用監管權力尋租、設租、以權謀私等監管腐敗問題。為了避免這種情況的發生,現行的《銀行業監督管理法》第十二條規定,國務院銀行業監管機構應當公開監督管理程序,建立監督管理責任制度和內部監督制度。但這種規定是原則性,無可操作性,需要對監督管理責任制度和內部監督制度做出詳細的規定。

(四)缺少專門的金融機構市場退出機制

目前,我國銀行市場退出的法律依據主要是《商業銀行法》和《銀行業監督管理法》,專門的銀行業金融機構市場退出的相關法律尚未出臺。從已有的法律法規內容來看,有程序性和實體性規定,但均為原則性的規定,缺乏可操作性。因我國至今還未制定專門的銀行退出機制,但根據我國有關法律精神,可以適用《公司法》、《企業破產法》和其他相關法律、行政法規的規定。可是,銀行有別于一般的企業,并且從市場準入到市場退出的全過程均處于金融監管部門的監管之下,所以需要制定專門的金融機構市場退出機制。

三、完善我國銀行監管法制的建議

(一)加強我國銀行監管法律法制條文協調性

首先,要做好銀行監管法律法規的計劃性,既要把握國內外金融體制改革的動態,還要符合市場經濟體制;其次,對不合時宜的法律、法規及規章進行及時處理,尤其是那些與新法律相抵觸的法規、規章更應及時地廢止或修改;最后人民銀行針對具體監管領域的個別規章在條件成熟時應注意系統化。美國聯邦儲備委員會將其管理條例按26個字母序號編列的管理方式值得借鑒。[3]我國人民銀行的監管法規規章數量很大,分門別類地逐漸系統化不僅必要,更是當務之急。否則會徒增監管者履行職責的成本,也會增大各銀行遵守有關法規規章的困難。

(二)制定《金融監管協調條例》

在當前完全混業監管條件還不成熟的階段,還處于分業監管階段,我國可效仿美國保留一定分業監管格局,并對各機構進行功能性監管權利配置。一方面,建議國務院制定《金融監管協調條例》,將中央人民銀行、金融監管部門在履行職責上的分歧、沖突和盲點作為協調重點。另一方面,建議制定協調機制的配套制度。一是建立信息共享制度。明確共享信息范圍、信息采集具體分工、交換方式、保密規定等內容。二是建立聯合檢查制度。對一些關聯業務和交叉業務盡量采取聯合行動,避免重復檢查,提高監管效率。三是建立緊急磋商制度。針對日常狀態、緊急狀態的不同情況,尤其是金融風險突發事件,規定雙邊或多邊磋商機制啟動的條件和程序,明確有關各方的職責、處置手段、法律責任。[4]

(三)完善監管機構內部監督機制

首先,對金融監管主體行使監管權力時,設置必要的程序規則,加強相關程序方面的立法工作;其次,現行《銀行業監督管理法》在“法律責任”一章中,對從事監管工作的人員的法律責任只用一條做了規定,所以應在有關金融法律中明確增定一些監管機構的責任條款,強化其監管責任;最后,制定《銀行業監管機構領導干部離任審計辦法》。全方面考核領導干部在任職期間的履職情況,對工作失職瀆職造成資財損失或惡劣影響的,要追究其法律責任。

(四)制定《金融機構市場退出法》

市場經濟的發展與金融市場的開放將導致大量金融機構的主動或被動退出,從維護金融體系的安全與穩定以及保護存款人和投資者利益的既定銀行監管目標出發,構建我國金融機構市場退出監管法律體系勢在必行。[5]在關于金融機構市場退出立法過程中,一方面要考慮到我國金融業發展的現實情況和金融機構的特殊性,另一方面還要大膽借鑒和吸收國外金融機構市場退出的法律法規和經驗,在市場退出原則、程序、方式上要有別于一般企業,并作出明確特殊規定。

[1]王敏如.試論我國商業銀行法律監管體系的完善[J].金卡工程, 2010(1).

[2]張勁,冼宇航,李萬業.關于人民銀行金融法律監督權問題的研究[J].海南金融,2009(11).

[3]王志丹.加強中國銀行業監管法制建設的思考[EB/OL].http:// www.studa.net/sifazhidu/060626/11285561-2.html.

[4]陸媛.金融監管協調機制有待完善[EB/OL].http://www.sina. com.cn.

[5]楊辰.金融全球化下的我國銀行監管法律制度研究[D].山東大學,2008.

責任編輯 胡號寰 E2mail:huhaohuan2@126.com

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D912.28

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1673-1395(2010)02-0190-02

2010201227

郝培培(1984—),女,河北邢臺人,碩士研究生。