關于城市救助管理站經費管理的思考＊

周曉蘭

(鄂州職業大學經濟與管理學院,湖北 鄂州 436000)

關于城市救助管理站經費管理的思考＊

周曉蘭

(鄂州職業大學經濟與管理學院,湖北 鄂州 436000)

城市救助管理站是我國社會救助系統的重要組成部分,其經費管理是救助工作順利實施的關鍵。從救助管理站經費超支的影響入手,探討救助經費提前告罄的原因,并提出對經費管理的相應策略,這對我國城市救助站管理體制有所借鑒。

救助管理站;經費超支;經費管理

城市救助管理站 (原收容遣送站)是實施城市生活無著的流浪乞討人員救助管理的社會福利機構。自 2003年 8月1日起,中國城市救助管理站經過了幾年時間的改革實踐,取得了一定成效,但是原收容遣送制度遺留下來的經費問題仍然是滋擾救助站發揮職能作用的最大障礙。

一 救助管理站經費超支的影響

國家民政部社會福利和社會事務副司長張世峰說,現在“最關鍵的是救助經費問題”。救助經費超支,帶來嚴重的社會影響。

1.經費不足,就無法順利疏導城市流浪乞討人員。流浪乞討人員找到救助站,希冀獲得政府援助,但由于救助站袋已空空,他們只能敗興而歸,結果可能促成積少成多、拉幫結派的現象,引發嚴重的社會問題,從而削減政府工作的重點和力度,阻滯我國經濟建設的步伐。

2.經費不足,就無法發揮救助站的教育作用。流浪乞討人員普遍是受教育程度較少、文化層次較低的群體,由于自身的現實選擇,也限制了其對子女的教育投資,從而極有可能“子承父業”。如果沒有一種力量打破這個“定局”,這個龐大群體將難以翻身。救助站的教育投資正是這種力量所在。所以“對無依無靠的人要加以救濟,救濟的范圍要廣,同時要有教育意義。”[1]這樣,國家救助流浪乞討人員才會相應得到“回報”:他們能重新在主流社會中學習、工作和生活,為國家和社會的建設發展做出貢獻。

3.經費提前告罄,易引發社會對政府工作的不尊重與不信任。首先,每個人都可能有落難、受挫需要國家、社會給予援助的時候,從這個角度來說,救助經費與每個人息息相關。其次,救助站是國家事業單位,是一般老百姓眼中的金飯碗,執行政府職能,代表政府形象。經費作為其管理工作展開的血液,應該首先得到重視。而如果救助站未至年終甚至僅僅半年就囊中羞澀,映射出政府工作的失職或無效和公職人員的不盡職或無能。

4.救助站引發了一條城市新行當——救助款詐騙。救助站管理工作上的漏洞,公職人員的失職,加上少數蓄意詐騙的不法分子,使得救助經費成了眾目睽睽之下的“唐僧肉”。比如有一些好逸惡勞者,一再騙取救助善款到風景名勝旅游,造成惡劣影響。另外,如果公職人員不是無意而是有意受騙,這種假受騙更是難以察覺,造成的損失也更大。

二 救助管理站經費超支的原因分析

(一)救助管理制度的原因

盡管救助管理制度規定“縣級以上城市政府應當采取積極措施及時救助流浪乞討人員,并應當將救助工作所需經費列入財政預算,予以保障”[2]。但是,對于救助經費究竟如何出、如何用;對于有能力支出而不給予保障的,有關責任人該承擔怎樣的責任;對于財政確實存在困難而不能及時保障救助經費的,又能從什么渠道得到財政支持等問題,缺乏具有可操作性的規定,由此造成了救助站事實上的困境。這種困境雖然表現為地方性困境,但反映的卻是整個制度所面臨的問題,具有全國性,是需要全社會共同面對的挑戰。

(二)特殊群體的政策空白

特殊群體包括流浪兒童、老年人、危重病人、精神病人等。

首先,流浪兒童因很難聯系其家人,在救助站滯留的時間一般超過規定的期限,甚至有的長達幾年。根據規定,未成年人強行要求離站,需經救助站同意。可是救助站在這種情況下又怎能讓他們離開,于是費用難減。

其次,走失老人大多是老年癡呆癥患者,他們無法提供明確的個人資料,查找親屬十分困難,救助站面臨著巨大負擔和壓力。

而且,救助站常常不得已接收按規定不符合救助條件的危重病人、精神病人,如果拒絕,送人者便將病人遺棄在救助站大門口。對于他們的診病費用,在救助站、醫院之間的拉鋸戰中不了了之,雙方都被折騰得焦頭爛額。

(三)救助站的原因

善意瀆職是指雖然工作人員盡職到位地幫助求助者,但面對太多無處查證和不符合救助條件的例子,本著人道主義和人文關懷,只能無可奈何地照單全收。當花費在長期滯留中心的流浪兒童、不符合救助條件的遺棄病人、虛假求救者等身上的費用占了救助站相當大比例的時候,毫無疑問救助經費未到年終必然羞澀。

隨意瀆職是指有個別工作人員對工作馬虎、不盡職盡責地按規章辦事,敷衍了事,混日子。由于他們抱著“反正是公家的錢,不花得罪人”的揮霍心理,導致了流浪乞討人員產生了不勞而獲的消費心理,給國家帶來巨大的經濟承受壓力,從而陷入“投入經費增長——道德風險增加——救助需求上升——經費再增長”的怪圈當中。

(四)流浪乞討人員自身的原因

造成經費缺失的原因之一就是“跑站”者。“跑站”是指社會上某些人以在救助站之間流動的方式騙取救濟、甚至旅游、住免費旅館、發財的現象。“跑站”者不是需要救助的群體,卻通過偽裝和欺騙享受到了救助好處,滿足了一己私欲,極大消耗了國家的救助資金,助長了一部分人不勞而獲的思想,損害了真正需要幫助的人的利益,造成了極壞的社會影響[3]。

三 對救助經費管理的幾點建議

救助站到底應該如何降低救助款的浪費呢?怎樣才能在減少道德風險、填補政策空白、消除“救助軟肋”上做足文章呢?可以從以下幾個方面來綜合完善。

1.以政府財政為支撐。從某種角度來分析,衡量一個國家的發達程度,取決于這個國家對弱勢群體的支持程度,國家越發達,越愿意、也越有能力花更多精力去照顧弱勢群體,而照顧首先應該是物質上的幫助。所以,救助經費的保障需要國家和地方政府給予清醒認識和足夠支持。政府財政應根據實際工作需要增加專項經費,當遇到政策調整時,應及時追加預算;當遇到突發性困難時,應增撥一次性資金補助。當然,救助經費投入也絕不能奢侈浪費,必須保持“該助則助,不該助則免;臨時救助,低標準救助”的原則進行運作[4]。

2.以社會財力為輔助,突破經費“瓶頸”。中國自古以來就有扶弱濟貧的美德,救助站必須擔負起富裕人群幫助流乞人群的中介組織;幫助弱者、扶持貧者不僅是政府責任,也是先富者責無旁貸的責任。救助管理辦法規定的“國家鼓勵、支持社會組織和個人救助流浪乞討人員”,這正是一種立法上的政策引導,為救助工作社會化埋下伏筆[5]。所以,救助站經費光靠政府“輸血”是遠遠不夠的,必須擴大籌資渠道,走社會化道路。例如利用宣傳車、派發宣傳單等各種宣傳造勢讓更多的人有機會樂善好施;向企事業、個人募捐,捐錢捐物者可列入救助站募捐芳名紀念冊;以信息傳媒聯手啟動愛心助乞計劃,設定指定賬戶,短信捐款,專款專用等等。

3.低標準救助原則。以流浪乞討人員的救助應保證他們維持最低生活水平,其標準應略低于當地最低生活保障線標準,即只提供生存條件。這意味著一旦他們還有其他生活出路,就不會愿意“纏綿”在此。救助站只是堅守人道的底線,為生活無著的流浪乞討人員提供至少生存的空間。救助管理制度雖然更進步了、更文明了,但絕不應從一個極端走向另一個極端。收容遣送制度是“把人不當人”,而救助管理制度如果“把人當成神”供著,也是不合理的。因為救助標準如果設置偏高,不僅經費難以保障,還會引發求助者的道德風險,導致本來就不充足的救助經費更加缺乏。

4.以人為根本,提高公職人員的社會責任感和業務能力。“皇糧”雖是國家撥款,其實也是每個納稅人的錢。提高社會責任感,就要求工作人員對每一筆救助款的支出仔細核實,對每一位求助者認真甄別其資格條件,嚴格按制度辦事。對社會負責,也就是對納稅人負責、對自己負責。其次,救助站不是舊時隨心所欲的行善機構,而是有章法、有條例的事業機關,需要經營和管理,更需要具備一定文化層次和專業技能的一線工作人員。他們直接面向求助者,代表國家行使救助職能,絕非個人給予的恩賜,沒理由趾高氣揚,更不能高高在上。再次,惡意詐騙者手段高明,演技不凡,要求工作人員須擦亮眼睛,打起十二分精神,與之斗智斗勇。要做到所有這些,不具備一定的思想情操和業務知識是不行的。所以救助站要制定詳細、切實可行、有針對性的培訓計劃,定期實施。培訓形式不拘泥于授課方式,也可通過參加模范救助站、角色扮演、集體討論等多種形式以達到學習目的。

5.反欺詐措施。對流浪乞討人員的救助欺詐包括內部工作人員的惡意瀆職行為和外部人員的故意欺騙行為。救助站對流浪乞討人員的救助是一項臨時性社會救助措施,要避免助長一些人不勞而獲的心理和產生道德風險,以有效避免經費的浪費現象。其一,在工作人員和公眾中通過輿論宣傳培養反欺詐文化,使得“欺詐”成為“過街老鼠”,人人喊打;其二,精心設計數據庫檔案、規范操作流程等,盡力做到欺詐最小化;其三,加強救助站隊伍廉政建設,堅持崗位責任制,即“誰主管誰負責”的原則,一級抓一級;其四,創造反欺詐氛圍,樹立業務楷模,推廣實踐經驗中行之有效的反欺詐辦法。

6.處罰與獎勵雙管齊下。對被騙工作人員的受騙行為加以嚴格分類,完善相應的處罰規定,將責任細分、分攤到個人。同時,出臺與之配套的獎勵政策,嘉獎在反欺詐工作中的優秀表現者,以激發公職人員的責任心和積極性。救助站工作人員在雙管條例的監督下,必會小心行事,而不再敷衍了事。同時,規定了處罰與獎勵條例,就必須切實落實,秉公辦理,不徇私舞弊。如果處罰避重就輕,落不到實處,獎勵只說不做,經費保障就可能成為一紙空文。

7.公開信息,完善監督。只有信息充分公開和共享,救助工作透明、規范,監督評價工作才能落到實處,才會使政府上下部門、政府與民眾之間有彼此的交流溝通,從而釋放全社會能量去建設流浪乞討人員救助事業。救助管理站不僅接受來自所在地主管民政部門的監督,還應受到受助人員和社會公眾的廣泛監督,實現社會公開和社會效率的結合。監督不只包括應救助而不救助的情況,也包括不應救助而被救助的情況,或在救助站受到人身權利被侵犯的情況[6]。通過建立救助站重大事故報告、責任追究制度和便捷舉報渠道等,能有效制止工作人員的瀆職行為,讓每一分救助經費真正用在刀刃上。

參考資料:

[1]馬歇爾.經濟學原理[M].上海:商務印書館,1991.

[2]龔勇前,張軍.縣級救助站面臨的問題及對策[J].中國民政,2003,(10).

[3]楊宜勇.中國問題報告:公平與效率——當代中國的收入分配問題[M].北京:今日中國出版社,1997.

[4]康普華.經濟特區和香港社會福利服務業新崛起[M].北京:新華出版社,1994.

[5]王文素.社會保障理論與實務[M].北京:經濟科學出版社,2004.

[6]羅伯特·伊斯特.社會保障法[M].北京:中國勞動社會保障出版社,2003.

(責任編校:譚緯緯)

C979

A

1008-4681(2010)01-0040-02

2009-10-23

周曉蘭(1979-),女,湖北鄂州人,鄂州職業大學經濟與管理學院講師。研究方向:社會救助。