青藏高原農牧區社會保障制度現狀、問題與發展

武國亮,陳 萍,謝宗棠

(西北民族大學 a.經濟學院 b.管理學院,甘肅蘭州 730030)

青藏高原農牧區社會保障制度現狀、問題與發展

武國亮a,陳 萍b,謝宗棠b

(西北民族大學 a.經濟學院 b.管理學院,甘肅蘭州 730030)

現階段青藏高原農牧區的社會保障有了一定發展,但仍存在一些問題。從青藏高原農牧區社會保障的現狀和存在問題出發,探究影響其發展的制約因素,進而提出有針對性的建議。

青藏高原;農牧區;社會保障

農牧區社會保障是指以地方政府為主,以基層社區為依托,由國家、社區、公民群體及個人合作興辦,通過國民收入再分配和個人消費支出集中資金,根據國家法律的規定,向農牧區社會成員中,部分或全部喪失勞動能力者、遭受自然災害者、經濟收入低于貧困線者提供物質幫助,以保證其基本生活的需要,促進農牧區社會安定和經濟發展的一種社會保障制度[1]。社會保障作為一種國家制度或社會政策,從內容上來看,一般包括社會保險、社會福利、社會救濟、社會優撫和安置及社會服務等幾方面的內容。在青藏高原農牧區,以往的農村社會保障主要是社會救濟,后來逐步擴展到養老保險、合作醫療和最低生活保障等內容,因此對青藏高原農牧區的社會保障制度建設研究也主要從這幾個方面入手。目前,青藏高原農牧區社會保障制度是我國社會保障體系中發展較為落后、但不容忽視的重要部分。青藏高原農牧區社會保障體系的逐步改善,對于深化農牧區改革和維護社會安定,發揮了一定的積極作用,但社會保障的現狀與科學、系統、規范的農牧區社會保障制度相差甚遠,還存在許多亟待解決的問題。

一、青藏高原農牧區社會保障的現狀及問題

養老保險是青藏高原農牧區社會保障制度中最早開展的一種形式。20世紀 90年代部分農牧區開展了農村牧區社會養老保險工作,但由于當時的農村養老保險實質上完全是一種個人儲蓄性養老保險,財政補貼與集體補助均不到位,農牧民參保積極性不高,后因政策和體制等原因處于停滯狀態。目前,勞動保障等部門已經在青藏高原牧區改革農村養老保險制度,格爾木、天峻和都蘭等多個地區啟動了試點工作。2009年新型農牧區社會養老保險就在青藏高原格爾木等地區開始推行[2]。

與養老保險相比,青藏高原農牧區合作醫療制度發展比較快并且逐步完善。青藏高原農牧區合作醫療制度是以政府為主導,政府、集體和個人多方籌資,以家庭賬戶和大病統籌為主的農牧民基本醫療保障制度。農牧民每年繳納不低于 10元的個人資金,就可以在各級醫療機構報銷住院費用 60%以上。目前,僅西藏就有 237萬多農牧民享受到了這一特殊優惠政策。川藏高原農牧區調查的學者發現:四川地區的射洪縣、蓬溪縣 6個村鎮和西藏自治區的扎囊縣、貢嘎縣、曲水縣的 3個村鎮及其距離日喀則較遠的加薩縣、南木林縣合作醫療保障制度覆蓋率達到 100%,射洪縣、蓬溪縣 6個村鎮和西藏自治區參合率分別為 95%、95%、97%,加薩縣、南木林縣在 1999年就實行了新型合作醫療保障制度,參合率達 100%,可見新型合作醫療保障制度在高原農牧區已經取得了巨大進展[3]。值得深思的一個問題是,參合率高并不能說明新型合作醫療保障的實效。有的學者還調查到大部分農牧民非自愿參加新型合作醫療保障,而是政府執行的結果。此外,新型合作醫療保障缺乏法律的強制性與約束力,導致其具有臨時性、隨意性和非連續性特點,造成基層部門亂集資、亂攤派,影響了農牧民參加合作醫療保障的信心。

農村最低生活保障制度建立較晚。2007年,國務院印發了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》,提出在全國范圍建立農村低保制度,將符合條件的農村貧困人口全部納入保障范圍;2007年初青海、西藏等相繼出臺了建立農村農牧區最低社會保障制度的文件。西藏自治區將保障對象分為重點保障對象、特殊保障對象、一般保障對象三類。重點保障對象,是指低保家庭中因長期患疾病喪失勞動能力的農村居民,喪失勞動能力的老年人和殘疾人,其保障標準為每人每年 420元;特殊保障對象,是指低保家庭中喪失部分勞動能力的殘疾人,其保障標準為每人每年240元;一般保障對象,是指低保家庭中的其他成員,其保障標準為每人每年 144元。而青海則針對不同地區,2007年上半年分別設置了 4-6個檔次的補助標準,下半年分別設置了 3-4個檔次的補助標準[4]。這是青藏高原農牧區低保工作一個良好的開端,各項低保工作也在逐步向規范化、制度化發展。目前,由于農牧區貧困面大,貧困人口較多,保障人數偏少,太多太細的分檔次補助標準在實際操作中難以準確把握。

此外,青藏高原農牧區社會保障還存在保障范圍的局限,諸如自然災害社會救濟保障、城郊農牧民失地后的保障問題。盡管中央和地方都不斷加大資金投入,但是青藏農牧區畢竟貧困人口基數較大,社會保障還缺乏有針對性的制度和法律保障。

二、青藏高原農牧區社會保障的制約因素分析

1.青藏高原農牧民社保觀念對社會保障的制約作用

過去,政府給予農牧區困難家庭社會救助性支持,不需要農牧民承擔義務,在農牧民看來則是“無本之利”。他們習慣性地認為自己生活有問題時就應該接受這樣的社會保護,因此,牧民雖然認為救助性社會支持的效果并不好,但還是對各種救助性社會高度認同。在這種心理下,“繳費與否”成為決定牧民社會保障參與積極性的主要因素,農牧民對新型社會保障的陌生和缺乏理解,形成了“只要繳費,就不參加”或“只要不繳費,就參加”的思路,因此,牧民自愿參保意識很弱。新型社會保障制度基本上都以農牧民自愿參與為基礎,而牧民自愿參與的主動性很差,研究者在調查中發現:只有 25.7%的農牧民愿意參加社會養老保險,29.6%的農牧民愿意參加新型合作醫療。尤其值得注意的是年輕牧民的參與意識更差,年齡在 45歲以下的牧民中有 78.1%的人不想參加社會養老保險,63.1%的人不想參加新型合作醫療制度;年齡在 35歲以下的牧民中有 82.5%的人不想參加社會養老保險,70.1%的人不想參加新型合作醫療制度[5]。此外,農牧民在參保與否選擇上存在逆向選擇和選擇缺失。老弱病殘和低收入者參加意愿較高,而身體健康且收入較高的人群不愿參加。這種現象一是導致了農牧民對救助型保障形式的過度依賴心理;二是抑制了保險型社會保障形式的發展,使新型社會保障制度推行起來難度很大。

2.青藏高原農牧區特殊的經濟社會文化環境對社會保障的制約作用

青藏高原農牧區的經濟社會文化較為落后,阻礙了社會保障的改革與發展。新型的社會保障要求資金的籌集以地方為主,這種資金籌集方式在經濟條件較好的地區問題不大,但在經濟欠發達的地方財政壓力很大。農牧民個人對社保資金一方面不愿承擔,另一方面承擔的量比較微弱,導致社保資金供給嚴重不足。青藏高原特殊的自然環境決定了農牧區地區對社會保障的需求要大于其他地區。資金供給不足和待保障需求過大嚴重地制約著社會保障事業的發展。由于青藏高原少數民族在宗教文化上有較為深厚的信仰,導致農牧民對宗教信仰保障的過分依賴而置社會保障于其外。農牧民孝道價值觀念較強,將孝養父母作為一種家庭義務,也不愿把該項義務推向社會。農牧區至今還保留著兒子繼承遺產與養兒防老的習俗。在這種社會氛圍中,家庭為其成員提供經濟上的幫助、生活上的關心和精神上的慰藉,家庭保障在農村保障中起著核心作用。然而,家庭保障畢竟是一種非制度化、非社會化的保障形式,它的存在不能取代政府在農牧區實行社會保障的政策,但嚴重地阻礙了社會保障事業的發展。

三、對青藏高原農牧區社會保障的幾點思考

1.強化青藏高原農牧民社會保障的意識

農牧民依據“歷史經驗”和“現實經驗”理解和判斷社會保障,這種認知方式存在一定偏差。歷史經驗來自他們對以往農牧區社會保障實施情況的回顧性感知,現實經驗來自他們對實際生活中社會保障作用的體驗。這種社會認知的結果是多數農牧民對社會保障持一種既非肯定也非否定的觀望、懷疑心理,這種心理對農牧區社會保障制度的實施產生的消極作用已經顯現。認知干預是克服這種認知心理的合理手段,即以地區為場所,通過專業人士對社會保障的通俗解讀,經過認知情景干預、認知情感干預、認知傾向干預,將農牧民對社會保障的經驗化認識轉型為對社會政策的理性化認識,對社會保障的價值和作用能夠獨立思考、全面判斷,對自己的權利與責任能夠清晰定位。要讓農牧民知道“在享受權利的過程中充分了解隨之而來的義務”,形成他們積極參與社會保障決策與實施的基本條件。

2.結合青藏高原農牧區實際情況構建切實有效的社會保障體系

青藏高原農牧地區的特殊區情及農牧地區人口脫貧的緊迫現狀,決定了該地區的農村社會保障建設要明顯區別于城鎮的社會保障,也區別于發達農村的社會保障,甚至區別于一般農村的社會保障。政府要根據青藏高原農牧區的客觀實際,以科學發展觀為指導,從各族群眾和當地現實迫切需要解決的領域構建具有高原地區特色的農牧民社會保障體系,將其作為一種過渡性的制度安排,再通過逐步建立的方式,最終實現與城市社會保障制度的接軌。

3.全面完善和多元化發展青藏高原農牧區社會保障

盡管青藏高原農牧區養老保險、新型醫療合作社和最低生活保障等制度不斷健全和發展,但仍存在一些空白亟待建設。由于高原地區自然災害頻繁和高原生態建設帶來的失地問題已經成為影響高原地區農牧民生活的一個因素,因此有必要完善自然災害社會救濟制度。應建立國家專項基金和專門機構,確定切合實際的自然災害救濟線和保障線。此外,由于工業化和城市化的進程以及青藏高原生態建設等因素,許多農牧民失去土地。他們長期從事農牧業,很難另擇他業,亟待發展失地保險。因而,多元化地發展青藏高原農牧區社會保障非常必要。

[1]撒瑪.試論現階段西藏農牧區社會保障對策研究[J].西藏科技,2009(4):15.

[2]李彥麗.對全面建立海西農牧區基本社會保障制度的思考[J].柴達木開發研究,2009(3):54.

[3]鄧燕云.西部地區新型農村合作醫療制度持續發展的思考[J].重慶大學學報,2009(4):61-62.

[4]張平姚,紅義.完善青海農村最低生活保障制度的思路與對策[J].青海師范大學學報,2008(3):95.

[5]于存海.牧區社會政策建構的需求約束及適應路徑分析[J].內蒙古社會科學,2008(2):104-108.

(責任編輯 王莉)

Present Social Security System,Problem s and Development of the Farm and Pastoral Areas on Tibetan Plateau

W U Guo-liang1,CHEN Ping2,XIE Zong-tang2
(a.School of Economics;b.School ofManagement,NorthwestUniversity forNationalities, Lanzhou Gansu 730030,China)

Although the social security of far m and pastoral areason Tibetan plateau has been developed,problems still exist.Based on the analysisof the present social security system in these areas and some problems,thispaper attempts to probe into the factorswhich restrict the development and put forward some suggestions.

Tibetan plateau;far m and pastoral areas;social security

book=7,ebook=168

C91

A

1009-315X(2010)04-0319-03

2010-03-09

西北民族大學中青年基金項目(XBMU-2010-AD-19)。

武國亮 (1984-),男,河北邢臺人,西北民族大學經濟學院碩士研究生,主要從事中國少數民族經濟研究。