論公共管理的藝術價值

李水金

當人們苦于辦理項目審批所耗費的時間、精力與財力時，“一站式窗口”、“一條龍服務”、“政府超市”令人感受到政府工作的程序之美；當人們需要向政府申報繳納稅費、保險費用或其它相關費用時，再不需去履行繁瑣的手續，而只需用鼠標在網上輕輕一點就可完成時，使人體驗到現代科技帶來的服務之美；當人們需要親自去政府機關咨詢某個重要事項時，公共管理者熱情的服務、文明的用語、優雅的形象，讓人享受到事務辦理中的過程之美。因此，公共行政是一種美，是一種追求卓越的藝術之美，它和建筑、音樂、藝術一樣，具有自身的藝術價值。正如弗萊德克森所指出的，“從藝術角度看，公共行政的確是美的。公共組織及其程序擁有美麗而匹配的形式、設計、經驗和語言，正是這種美或潛在的美，吸引了無數的人來從事公共工作。”[1]

一、為什么要研究公共管理的藝術價值

管理的相通性賦予了公共管理的藝術價值。以往人們談論管理的藝術性時，涉及更多的是私營部門管理的藝術，而很少談及公共部門管理的藝術，似乎公共部門管理的藝術性遠不如私營部門管理的藝術性那樣受到關注。事實上，私營部門管理與公共部門管理從來就沒有清晰地區分過，二者的管理原理都是建立在一般管理的職能基礎上的，其管理架構都以韋伯官僚制理論為基礎，如歐文·休斯指出的那樣，“在20世紀的大部分時期，公共部門與私營部門的管理結構或管理風格并沒有多大差別”。[2]（P57）20世紀80年代以來，私營部門管理的明顯成功與公共部門管理的滯后狀況形成鮮明反差，這種反差使人們開始重新認識公共部門管理與私營部門管理的關系，認識到公共部門管理與私營部門管理并無實質性差異，私營部門管理的方法、技術、手段如競爭導向、顧客導向、結果導向等同樣可以適用于公共部門。公共部門與私營部門之間并無明顯的界限，管理具有相通性，私營部門管理的藝術如彈性管理、靈活管理、外包管理、授權管理、績效管理等同樣可以應用到公共部門，因此，公共部門管理的藝術性應當受到關注。

第一，公共管理的藝術是公共管理者的必備素質。公共管理者是公共部門的職業管理者，代表政府對社會事務進行管理，其涉及面更廣，對社會的影響也更深。因此，如果說私營部門的管理藝術是私營管理者的一項基本素質，那么公共管理者理應更加重視公共管理的藝術。特別是在公共決策過程中，公共管理者的決策藝術直接影響著決策的質量，需要公共管理者“有較強的分寸感和較好的行政藝術”。[3]傳統上那種“門難進、臉難看”的管理方式在很大程度上并非是管理的能力問題，從根本上說是管理的藝術問題，如果公共管理者注意管理的藝術，是完全可以克服的。例如在2009年6月發生的“替誰說話”的事件中，鄭州市規劃局副局長說出“是準備替黨說話，還是替老百姓說話？”的驚人之語，固然有其個人自身素質的問題，但從某種角度看，也折射出公共管理者的公共管理藝術問題，是公共管理者長期缺乏管理藝術修養的結果。

第二，公共管理的藝術有助于政府提高服務效率，改善服務形象。隨著全球化和信息技術的飛速發展，公眾的期望值在不斷提高，對公共管理的要求不斷提高，評判公共管理的標準也不斷更新，如便利、效率、效益、選擇、多樣性、彈性、參與、人性化、更有競爭力等正在成為評判公共管理的新的關鍵詞。公共管理的藝術在公共管理中的作用日益增強，講究和提高公共管理藝術對于政府提高服務效率和質量作用顯著。“微笑服務”、“親切服務”、“一條龍服務”等從形式到程序的變化大大地改善了政府的服務形象，更好地滿足了公眾多樣化的服務需求。可以說公共管理的諸多問題都需要運用公共管理的藝術，例如公共決策、危機管理、群眾關系管理、公共服務、公共管理改革等，這些領域是容易發生矛盾與沖突的地方，需要更多的管理技巧和管理藝術，當公共管理的藝術能夠有效地運用于這些領域時，會切實提高公共管理的效率與質量并獲得公眾的信任與支持，從而有效地提高政府的服務形象。

二、公共管理藝術價值的內涵

1.公共管理形式上的藝術價值

“藝術在其傳統的表現手段——繪畫、雕塑、音樂、詩歌、建筑——中都體現了一種永恒的特征：形式。組織同樣如此。形式無處不在。”[1]形式總是與特定的形狀聯系在一起的，如彎曲的線條、球形、螺旋狀、圓柱體、錐形、網絡形、不對稱型等等，不管是自然界還是社會人造物，形式美都以其獨特的風格給人以美的享受，如精確而有序的蜂房、整齊劃一的動物群、錯落有致的建筑物、優美高尚的人體造型等。公共管理形式上的藝術價值主要體現在建筑物外觀設計、結構設置及人員形象上。政府建筑物的外觀設計會對公共管理的藝術價值具有重要的影響，獨特的建筑風格可體現政府良好的藝術形象，美國白宮建筑物，立法機關、行政機關、司法機關的分開設置預示著三權分立的存在，給人以莊嚴穩重的藝術之美。建筑物的藝術價值會在某種程度上影響政府的形象。戈得塞爾在《都市里的組織機構：尋找一個適當的表現》中曾指出：“一些建筑物堅定了我們對組織機構最壞的信念：與世隔絕、庸懶惰怠的一群人，躲在他或她的小窗后，一絲不茍地執行命令，處理公文。”[1]在結構設置上，如果組織結構的全部成員都能夠專業地、創造性地、充滿激情地工作，那么這個組織結構的設置就具有藝術之美。戴維·奧斯本指出：“如果一個組織結構是鼓勵企業家精神和行為的，那么幾乎人人都可以成為企業家。反之，如果一個組織的結構是鼓勵官僚主義行為的，則幾乎任何企業家都會變成官僚主義者。”[4]（P7）這種鼓勵企業家精神的組織結構能夠促使人們高效率地工作，從而具有藝術之美。在人員形象上，公共管理者的衣著整潔、舉止莊重、面帶微笑、談吐得體、辦事效率等外部形象，都能體現公共管理的藝術價值，給人以美的感受。

2.公共管理行為上的藝術價值

公共管理行為上的藝術價值是指公共管理者在公務執行過程中體現出來的行為美德。這種行為美德一是表現為行政行為中的文明執法。行政行為是一種藝術，這種藝術是通過公共管理者的具體執法行為而體現出來的，這就要求公共管理者在公務執行中要文明執法、道德執法，充分尊重行為對象的權利、要求與愿望，使行政行為得到公眾的認可并獲得公眾內心深處的支持，從而體現公共管理行為上的藝術價值。二是表現為公共管理者在行政活動中要遵守規則。遵守規則是一種美德，要求公共管理者要按照規章制度辦事，破除人治，實現法治，同時要合理合法地處理好行政自由裁量權，使公共管理體現行為之美。三是表現為公共管理行為的程序之美。要求公共管理者在公共管理過程中要尊重公民的知情權，實行政務公開，防止暗箱操作，讓公共管理者的行政行為暴露在陽光下，體現陽光行政的藝術之美。四是表現為公民對公共管理的參與之美。一個專制的行政行為是談不上美德的，相反，一個民主的行為則能體現公共行政的藝術之美。這就要求公共管理者要充分尊重公民在公共事務中的參與權，讓公民能夠參與公共事務的管理，利用眾人的智慧解決公共問題，防止獨斷專行，從而使公共管理行為獲得公眾更多的支持與擁護。

3.公共管理精神上的藝術價值

精神美是公共管理的最高追求，也是公共管理藝術價值的核心，沒有精神美，公共管理的藝術價值將失去道德的屏障。公共管理精神上的藝術價值主要表現為以下幾個方面。

一是公共管理的道德美。公共管理的道德價值將對整個社會起著示范作用，這就要求公共管理者在日常管理過程中要樹立道德理念，在執行公務中要忠于職守、遵紀守法、勤政為民、清廉正直、重視倫理，從而體現公共管理的道德之美。二是公共管理的價值美。價值美是公共管理的重要美德，價值美要求公共管理要充分追求社會的公正、公平、民主、正義等憲政價值，從而體現公共管理的公共性，有效地保護公民的權益，維護社會正義，體現公共行政崇高的價值之美。三是公共管理的人文關懷之美。公共管理要具有樂善好施的精神，體現公共管理的仁厚與關懷精神，費雷德里克森指出：“公共行政的精神是建立在所有公民的樂善好施的道德基礎之上的。”[5]（P204）四是表現為公共管理的變革之美。變革是一種精神，也是一種藝術之美，變革之美之所以為美，是因為“人的審美意識是流動的，變化的”。[6]（P411）這種流動的美就體現在公共管理的不斷變革之中，一潭死水是激不起任何藝術價值的，只有不斷地創新和變革，才能使公共行政閃現出動態之美，正如弗萊德克森所說，“當組織實現了重大改變的時候，組織中就會產生最美的瞬間。”[1]

三、提高公共管理藝術價值的有效途徑

1.通過變革與創新不斷提高政府的藝術形象

通過變革與創新來提高政府的藝術形象，需要從以下幾方面入手。一是要通過變革來實現對物的形象設計。例如，政府建筑物的顏色、位置、風格以及辦公室的具體設計等都會影響到人們的直覺形象，因此，從物的方面來改變政府的藝術形象是提高公共管理藝術價值的重要一環。二是要通過變革來設計良好的組織結構形象。通過結構的變革，克服傳統上的機構臃腫、部門主義、本位主義、各自為政等，在結構設計上充分體現“便民化”、“親民化”、“彈性化”、“靈活化”、“扁平化”等，使公民和政府的距離更小、服務更便捷、辦事更有效率，從而體現公共管理結構上的藝術價值。三是要通過變革來設計良好的程序形象。通過對政府的業務流程再造，減少不具有創新價值的環節。通過設立“政府超市”、“公共大廳”等提供“無縫隙服務”、“一條龍服務”、“親切化服務”、“均等化服務”。總之，通過不斷提高政府公共服務的美譽度，實現公共管理的藝術價值。四是要通過變革與創新來重新設計人的形象。公共管理者的衣著、談吐、接待、禮儀等都能體現公共管理的藝術價值，因此，要努力改善公共管理者的服務形象，讓公民在和政府交往過程中感受到公共管理藝術之美的存在。總之，通過變革與創新來改善政府的藝術形象，是提高公共管理藝術價值的重要一環，必將激發公共管理的活力，從而得到公民對政府的真心擁護和愛戴。

2.通過政府美德的提升來提高公共管理的藝術品質

公共管理的藝術之美首先表現為政府的美德，其一舉一動、一言一行都對社會產生示范作用，政府如果辦事公道、講究誠信、重視倫理、崇尚正義，那么社會也會以這些美德為榜樣；相反，如果政府暗箱操作、貪污腐化、不講誠信、追求私利，那么整個社會的道德水平也會下降。正如霍爾巴赫在《自然政治論》中指出的：“再也沒有什么東西能夠像政府那樣對人民的風俗習慣產生如此直接的影響。……上行下效，人民總是仿效他們的統治者的生活方式”，以至“在不道德國王的統治下，惡德本身也變得高尚起來”。[7]（P330）政府美德的提升，重要的是要使政府建立在高尚道德的基礎之上，政府不應僅注重效率和經濟，更重要的是要關注政治上的代表性，增強政治回應性；政府也不應僅關注公共行政的管理價值，還應關注社會正義、平等、民主、法治等憲政價值；政府不僅要高效優質地履行公共職責，還應富有愛心和責任感，成為社會風氣的引領者，從而體現出崇高的藝術品質。此外，政府美德的提升還體現為對“善業”的追求。善業，即政府的一種“樂善好施”的精神，“善業”是公共管理藝術價值的靈魂，是公共管理追求的終極目標，正如亞里士多德指出的，“所有共同體都是為著某種善而建立的（因為人的一切行為都是為著他們所認為的善），很顯然，由于所有共同體旨在追求某種善，因而，所有共同體中最崇高、最有權威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善。”[8]（P1）一個追求“善業”的政府，必將是一個公正公平的政府，一個民主法治的政府，一個充滿正義的政府，一個具有崇高藝術價值的政府。

3.通過公共管理者行為方式的轉變來提升公共管理的藝術魅力

公共管理者的行為方式因其所固有的權威性、政策性和導向性，會對整個社會產生明顯而持久的輻射作用和誘導作用，其舉手投足無不關系和影響著整個社會的辦事習慣、道德水準和思維觀念，并進而影響到整個社會的精神風貌。因而，要使公共管理者的行為體現藝術價值，就必須實現公共管理者行為方式的轉變，具體說來體現為以下幾個方面。

一是要使公共管理者的行為體現文明性。要求公共管理者要注重執法藝術，充分尊重行為對象的權利，減少粗暴、專制及命令、歧視行為。二是要使公共管理者的行為體現規范性。要求規則面前人人平等，公共管理者要嚴格按照規章辦事，破除執法中的隨意行為，切實保護行為對象的合法權益，實現由人管人到制度管理人的轉變。三是要使公共管理者的行為體現人道性。人道性要求公共管理者要提倡人道、反對霸道，提倡人性、反對獸性。要求公共管理行為要體現“人本精神”，視人本身為最高價值，把人當人看，充分理解尊嚴，關心和信任行為對象，了解他們的需求，傾聽他們的呼聲，反映他們的心聲，使人性、人權得到普遍的維護。要承認行為對象具有平等的政治經濟權利，公正公平地對待當事人，重視弱勢群體利益的保護，并為其提供表達利益的通道。同時還要求公共管理者要注重工作作風，密切聯系群眾，講實話，辦實事，誠實守信，讓人的人格精神得到充分體現，從而使公共管理者的行為充分體現人性之美。

4.通過提高公共管理者的藝術能力與藝術修養來實現公共管理的藝術價值

這里的藝術能力與藝術修養是指公共管理的藝術能力與藝術修養。公共行政的日常事務是通過公共管理者的公共活動來履行的，因此，公共管理者處置公共問題的藝術能力與藝術修養直接影響到公共行政的藝術價值，其言談舉止無不反映著政府的形象及公眾的審美情操，其在執行公務過程中所體現出來的責任感、忠誠感及奉獻精神將使公共管理具有崇高的藝術之美。只有具有美好、和諧、高尚心靈及道德情操的公共管理者，才能有效地實現公共管理的藝術價值，因此，加強公共管理的藝術修養、提高個人處置公共問題的藝術能力是實現公共管理藝術價值的必經途徑。這就要求公共管理者將公共管理工作作為一種藝術的實踐過程來看待，要象對待藝術作品一樣來對待自己所從事的職業，認真、忠實、公正公平地履行職責。公共管理者要加強自身的文化素養，提高自身素質，在言談舉止之間透出美的情操，使服務對象在接受公共服務的過程中得到美的熏陶，從而增強對公共管理的支持。公共管理者要樹立全心全意為人民服務的理想，牢記“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”，將自己的理想與天下百姓的命運結合起來，從而使公共管理的藝術價值得到真正有效地體現。

[1]H.喬治·弗萊德克森，何明敏.公共行政的美學價值[J].上海行政學院學報，2001，(4).

[2]歐文·休斯.公共管理導論(第三版)[M].北京：中國人民大學出版社，2007.

[3]秦德君.行政藝術決定決策質量[J].決策，2005，(9).

[4]戴維·奧斯本等.改革政府：企業家精神如何改革著公營部門[M].上海：上海譯文出版社，1996.

[5]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京：中國人民大學出版社，2003.

[6]葉廷芳.現代審美意識的覺醒[M].合肥：安徽文藝出版社，1995.

[7]霍爾巴赫.自然政治論[M].北京：商務印書館，1994.

[8]亞里士多德.政治學[M].北京：中國人民大學出版社，2003.