新經濟形勢下我國社會保險基金存在的問題

秦 媛

（中國人民大學 財政金融學院，北京 100080）

新經濟形勢下我國社會保險基金存在的問題

秦 媛

（中國人民大學 財政金融學院，北京 100080）

在后金融危機時代，經濟重新向好，新的經濟周期初露端倪。文章以當前新的經濟形勢為背景，思考我國社保基金存在的管理缺乏監督、統籌層次低、空賬運行、收益率低等問題，并提出了解決相應問題的建議。

金融危機；社會保險；基金監管；基金投資

目前全球經濟呈現趨穩向好的態勢，雖然經濟復蘇的基礎并不穩固，但是一個新的經濟周期很可能開始形成。世界各國都在吸取金融危機的深刻教訓，完善金融體系監管，加強多邊協調合作。可以預見，未來幾年全球經濟又會呈現快速發展的態勢，同時經濟形勢的向好，預示著對勞動力數量和流動性需求的增加，勞動者收入和社會消費水平也將有所提高。勞動力流動必然產生社保關系的轉移；勞動者收入的提高必然提高社保繳費基數，增加基金收入；社會消費水平的提高，必然要求社會保障水平的提高。這不僅意味著基金支付的增加，而且也對基金的保值增值提出了更高的要求。可以看到，經濟的重新向好使我國社保基金管理存在的問題發生了新的變化。本文就新經濟形勢下我國社會保險基金面臨的問題提出一些思考。

一、新經濟形勢下我國社保基金管理面臨的主要問題

社會保險基金是國家為舉辦社會保險事業而籌集的，用于支付勞動者因暫時或永久喪失勞動能力或勞動機會時所享受的保險金和津貼的資金。近年隨著我國社保體系的不斷完善，社會保險基金規模出現迅速增長的態勢。據人力資源社會保障部初步統計，2009年城鎮五項社會保險基金總收入為1.50萬億元，總支出為1.24萬億元，五項社會保險基金累計結余已達到1.87萬億元，全國社會保險基金積累6927億元。然而在社保基金規模不斷擴大的同時，要清楚地看到社保基金管理工作仍然存在著以下幾大問題。

（一）社保基金管理缺乏外部監督，統籌層次低

在機構設置上，我國社保基金管理主要由地方各級社保基金管理中心負責，社保中心屬于事業單位，承擔著一定行政職能，受政府影響很大，這種狀況有可能使社保基金成為了地方政府的“金庫”。在基金運作流程上，社保基金管理中心負責基金收繳、支付和日常管理，收繳上來的資金除保留必要支付費用外全部存入財政專戶，由社保部門和財政部門共同監督使用。除內部監督外，只有審計部門定期對基金使用情況進行監督。上述兩方面都缺乏第三方機構的有力監督，造成社保基金被挪用、擠占、截留的問題比較嚴重。

目前我國養老保險實現了跨省轉移接續，但我國社保基金統籌層次還是省級統籌。一方面統籌層次低導致基金管理層級多，以地方分治為主，中央社保基金管理機構缺乏有效控制力，無法對社保基金統一配置，發揮基金規模效應；另一方面基金撥付到位慢，增加了截留挪用現象；第三是管理效率低，無形中增加了行政成本；第四是地區統籌水平的差異，使各地保障水平高低不一，導致了社會保障的不公平。

新經濟形勢下，管理缺乏外部監督、統籌層次低的問題將更加凸顯。經濟向好使社保基金收支規模和覆蓋面更大，對社保基金安全運行提出更高要求。勞動力大范圍的流動使社保基金的跨統籌區域的轉移更加頻繁，對社保基金的轉移接續提出更高要求。解決不好社保關系隨參保人員自由流動的問題，將使社保關系成為勞動力自由流動的障礙，進而成為經濟發展的羈絆。

（二）我國社保基金個人賬戶空賬運行問題嚴重

我國養老保險試行的是“統賬結合”制度，即統籌賬戶與個人賬戶合賬管理。由于1997年養老保險制度改革后，轉制成本巨大，新制度的統籌基金積累不足，導致個人賬戶基金被挪用于退休金給付，使個人賬戶實際上處于“空賬運轉”的狀態。曾有專家估算，截至2008年底，個人賬戶空賬運行已達1.4萬億。目前全國13個省份已經作為試點開始做實企業職工基本養老保險個人賬戶，但是困難重重，資金缺口依然很大。

新經濟形勢會增加社保基金的收入，可以減緩社保基金的支付壓力，但是如果依然采取挪用個人賬戶補統籌賬戶的方式，那么這種性質的基金收入增加只會增加空賬的規模。在金融危機中，我國很多企業和個人社保基金繳費壓力增大，出現了斷繳情況，從長遠來看，空賬問題使社保基金安全受到很大威脅。在目前經濟刺激政策的推動下，各級地方政府積極籌集資金，擴大投資。社保基金面臨更大的被挪用的風險，地方政府做實個人社保賬戶的積極性更低。在經濟繁榮的時期，地方政府更不愿犧牲高額投資回報，拿出資金做實社保賬戶。因此，在新經濟形勢下，如果中央和地方政府意識不到做實社保個人賬戶的重要性，不能下決心解決空賬問題，那么空賬問題只會更加嚴重。一旦經濟形勢扭轉，企業經濟效益下滑，失業人員增加，欠繳嚴重，那么社保基金將瀕于崩潰，已經積累的社保資金和全國社會保障基金也只能是杯水車薪。

（三）社保資金收益率低，缺乏有效的保值增值手段

社會保險基金保值增值是保障未來實際支付能力的重要手段。但是目前我國社保基金投資運營方面存在很多問題：社會保險積累基金只能進行儲蓄和購買國債兩種投資，投資方式單一，收益率低；統籌層次低，管理層級多，降低了基金規模效應，無法實現全國統一配置，個別地方存在違規投資現象。

利率提升的同時可以提高以儲蓄和國債形式投資的社保基金收益率，但是儲蓄和國債收益率是所有投資產品中最低的。考慮時間價值，社保基金收益率只是做到了保值。而實際利率等于名義利率減去通貨膨脹率，在通貨膨脹率高于名義利率的情況下，社保基金就會出現貶值，這正是我國社保基金目前面臨的問題。

二、對策建議

（一）改進社保基金管理體系，實現全國統籌

社保基金實現全國統籌的客觀困難在于地區發展的不平衡，但是更主要的困難來自地方政府對失去資金控制權的擔憂。中央應該下決心和大力氣推進社保基金統籌層次的提高，改進社保基金管理體系。地方各級社保基金管理中心負責社保關系的收繳、核定等行政工作，所有收繳的社保基金統一上繳中央社保基金專戶。由中央社保基金管理中心統一負責基金的調劑、劃撥，由中央直接委托商業銀行負責全國范圍內社保基金的發放。結余的社保基金必須存入唯一財政專戶，由財政部門負責基金的投資經營，確保基金保值增值。

（二）完善社保監管體系，加強外部監督，強化信息公開

首先應該強化社保基金管理機構的內部監督，發揮社保保障部門內部的社保基金監督機制。財政部門負責監督社保基金的收繳和支付工作，并負責財政專戶中剩余社保基金的保值增值工作。審計部門負責社保基金各項工作的審計。建議引入全國人大和全國工會組織參與對社保基金收支和投資運營工作的監督，要求社保基金管理中心每年向全國人大和全國總工會提交基金運行報告，全國總工會可以委托第三方審計機構對社保基金使用情況進行獨立審計，并公布審計報告。同時完善信息公開機制，定期公開社保基金收入、支出等數據。

（三）擴大基金籌集渠道，增加資金投入，做實個人社保賬戶

嘗試將社會保險籌集方式由“費”改“稅”，征收社會保險稅，增加社保收繳范圍和強制力，確保社保基金收入穩定。中央財政應該做實個人社保賬戶納入財政預算，加大中央財政投入的力度，這樣也提高了地方財政投入的積極性，逐漸做實個人社保賬戶，為社保機制轉型埋單。在一些地區可以嘗試引入民間資本和公益基金參與社保基金建設，一方面可以擴大社保基金后備資金，在社保基金面臨支付困難時提供資金保證，另一方面可以在社保資金富足時提供社保基金使用效率，促進資本市場發展。

（四）適度放松社保基金投資限制，完善社保基金投資機制和法規建設

目前我國社保基金投資方式僅限儲蓄和購買國債，投資方式過于單一。建議適度放寬社保基金投資限制，建立社保基金進入資本市場的政策法規。在維持個人賬戶基金投資方式不變，保證個人賬戶安全的情況下，允許將一定比例的社會統籌基金委托給專業投資管理機構投資股市和債券市場。專業投資機構作為社保基金投資管理人應具有投資資質，并有良好的投資業績，通過簽訂社保基金委托投資合同，保證社保基金投資的收益率。

三、總結

回顧過去，我們要吸取金融危機的教訓，防范社保基金風險，反思社保基金管理工作中存在的問題。面對新的經濟形勢，我們要未雨綢繆，提前思考社保基金運行中可能遇到的問題，以及潛在的風險，防患于未燃。既要看到新經濟形勢下，經濟復蘇對社保基金管理的有利因素，也要意識到經濟發展對社保基金管理提出的新考驗，對社保基金管理中存在的問題保持清醒的頭腦。本文把社保基金管理中存在的問題放在新經濟形勢的背景下進行思考，雖然經濟發展形勢向好，但是社保基金的發展依然任重而道遠。

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F842

A

1673-2014（2010）06-0011-02

2010—11—06

秦 媛（1984— ），女，山西壺關人，碩士，主要從事金融工程應用的研究。

（責任編輯 單麥琴）