政府非稅收入規(guī)范化管理的路徑選擇

○任佳寶

（廈門大學經濟學院 福建 廈門 361005）

非稅收入作為與稅收收入相對應的一個概念，是由我國“預算外資金”管理改革演變而來，并隨著市場經濟體制改革的深化和公共財政框架的建立而發(fā)展壯大。這標志著我國政府收入由按資金性質分類管理轉變?yōu)榘词杖胄问椒诸愡M行管理，并體現出我國在建立公共財政體系、規(guī)范政府收入機制上認識的深化。非稅收入作為稅收收入的必要補充是政府提供特定公共服務和準公共物品的主要來源，尤其在促進地方經濟社會發(fā)展中占有重要地位。

一、政府非稅收入的概念和管理范圍

2004年7月，《財政部關于加強政府非稅收入管理的通知》中明確指出政府非稅收入是指除稅收以外由各級政府國家機關、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務，取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金，是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。按照建立健全公共財政體制的要求，政府非稅收入管理范圍包括：行政事業(yè)性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收入、彩票公益金、罰款收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產生的利息收入等。

二、政府非稅收入的現狀、存在的問題及原因

1、我國非稅收入的規(guī)模及態(tài)勢

據財政部資料顯示，2004年，全國政府非稅收入規(guī)模大約1052億元，相當于統計財政收入的39.8%。其中，中央非稅收入為1627億元，相當于本級財政收入的11.2%；地方非稅收入為8896億元，相當于地方財政收入的74.8%。保守估計，2006年全國非稅收入超過2萬億元，相當于全國財政收入的50%以上。可以說，非稅收入占據了地方財政收入的“半壁河山”，與稅收收入呈并駕齊驅態(tài)勢。據不完全統計，近年來，我國大部分省份財政性收入增長緩慢，但非稅收入卻相對增長較快，總額已達到或超過同期地方稅收收入50%以上，甚至更多，成為名副其實的“第二財政”。遼寧省財政廳綜合處處長范世權在《政府非稅收入管理研究》一文中指出，政府經濟職能的存在決定了政府采取多種手段取得收入的必要性，同時，由于可售性公共產品的永久性存在，決定了政府非稅收入的永久性存在。

2、管理上存在的問題及原因

雖然各級政府在加強非稅收入管理方面進行了許多探索，取得了一定成效，但隨著財政改革的不斷深化，現行的非稅收入管理辦法已不能完全適應新的要求，深層次問題日益凸顯，亟待進一步規(guī)范和完善。

（1）立項審批制度不規(guī)范。我國政府性收費的立項與標準的核定主要以政府政策形式推行，導致收費名目繁多，范圍過寬，還有些地方項目是依據地方政府或政府有關部門的行政文件設立的，使項目合規(guī)性和合理性受到質疑，有的收費項目標準超出實際成本許多成為變相亂收費，政出多門的收費項目還會產生重疊和矛盾。

（2）思想認識不統一。由于仍有部分政府非稅收入沒有納入財政預算管理，一些部門單位對政府非稅收入的財政屬性及所有權、使用權和管理權缺乏正確的認識，認為這些非稅收入不是國家稅收，也不屬于正規(guī)的財政收入，政府沒有必要調控，財政也無須管理。有的收支掛鉤，多收亂罰；有的隱瞞不報，坐收坐支，導致非稅收入管理出現較為混亂的局面。

（3）征收管理機制不完善。由于政府非稅收入的所有權、使用權和管理權沒有真正歸位，政府非稅收入目前仍由各執(zhí)收執(zhí)罰單位分散征收，使得征繳管理模式難以統一。鄭厚茂，吳熙文（2009）在對貴州省普定縣非稅收入的管理探析一文中描述：普定縣現行的收費主體有財政、交通、國土、衛(wèi)生監(jiān)督、公安、司法、城建、環(huán)保、教育等多個部門，每個部門各有收費名目，而且一個部門收取多種費用。這種相互交織，多頭管理，多頭控制的規(guī)定看起來非常嚴格，但在實際執(zhí)行中漏洞很多。一些執(zhí)收執(zhí)罰部門或單位在利益驅動下，違反國家規(guī)定自立收費項目；還有一些部門和單位擅自將行政事業(yè)性收費轉為經營服務性收費為單位謀求利益，非稅收入征管主體多元化，執(zhí)收行為不規(guī)范，造成管理上脫節(jié)、收入流失、分配失控、監(jiān)督失靈。

（4）法制和監(jiān)督制度不健全。目前政府非稅收入的管理從立項、定標、征收、票據管理和資金使用各個管理環(huán)節(jié)沒有一套覆蓋全國的統一、規(guī)范、系統的法律法規(guī)，法制化進程明顯滯后。雖然2004年財政部印發(fā)了《關于加強政府非稅收入管理的通知》，之后也制定了一些項目審批、標準審批、預算管理方面的辦法，但是，現有的規(guī)章制度（各省）僅停留在部門規(guī)章層次，法律效力較低，權威性、嚴肅性不夠，制度建設與非稅收入規(guī)范化管理的要求差距較遠，加之非稅收入資金征收和使用監(jiān)督制度嚴重缺位，政府非稅收入管理仍然缺乏一套立法層次較高的法規(guī)制度、監(jiān)管制度體系。

三、政府非稅收入規(guī)范化管理的路徑選擇

加強政府非稅收入規(guī)范化管理要按照科學發(fā)展觀的要求，正稅清費，分類規(guī)范，建立公共財政體制和轉變政府職能，采取有效措施，實現財政部提出在2011年將非稅收入全部納入預算管理的目標。

1、明確管理地位，加快政府非稅收入管理機構和法制建設

（1）強化對非稅收入規(guī)范化管理重要性的認識。非稅收入與稅收收入同等重要，和稅收收入一樣具有同等的財政收入屬性，在資源配置和宏觀調控中扮演者不可或缺的角色。增強非稅收入“所有權屬于國家、使用權歸政府、管理權在財政”的意識。明確非稅收入是國家財政收入的有機組成部分，不能作為部門或單位自有收入，必須由財政部門統一歸口管理，逐步推行“政府統一調控、財政集中管理、部門或單位組織實施”的非稅收入管理模式。

（2）明確非稅收入征管主體，統一管理職能。歸并整合中央及各地財政部門內部分散的征管職能，在各級財政部門成立非稅收入征收管理局，強調非稅收入征收管理局是非稅收入征收管理的唯一主體，財政部門與執(zhí)收部門是委托代收關系。只有實現對所有非稅收入的統一征收、統籌安排、統一管理，才能從源頭上杜絕“三亂”，優(yōu)化經濟環(huán)境，最大限度地保證財力的集中，以滿足政府實施公共管理和提供公共服務的資金需求。

（3）加快非稅收入管理法規(guī)的立法進程。國外經驗告訴我們，規(guī)范非稅收入管理必須有法律作保障。建議全國人大結合我國政府職能轉變和行政管理體制改革情況研究制定《政府非稅收入征收管理法》，就政府非稅收入的性質、范圍、分類、立項、征收、管理以及支出規(guī)范等作出明確的規(guī)定。只有將非稅收入管理的全過程納入法律范疇之中，才能確保非稅收入管理的規(guī)范性，真正使政府非稅收入管理走上法制化軌道。

2、完善管理方法，規(guī)范政府非稅收入管理過程和運行機制

（1）規(guī)范非稅收入項目管理和征收標準管理。首先，嚴格收費項目立項審批管理。財政部門要做好審批前預審論證及聽證工作，在源頭上把好審批關。其次，科學制定政府非稅收入征收標準，一是建立標準形成的公共決策程序，即調查、論證、決策、公示四個階段，推進民主財政建設。二是確立定價方法，按照收費類別定價。如對于具有排他性和獨占性的特許權收費，應按照市場價格確定收費標準；對于政府提供特定公共服務的管理性收費，應按照補償成本或低于成本核定；其他兼有公共和私人混合受益特性的準公共物品，則應按照低于全部成本費用原則確定收費標準。三是建立公示機制，對新設立的收費項目應告知社會公眾，必要時舉行聽證會，促進征繳雙方嚴格按照規(guī)定執(zhí)行。

（2）統一非稅收入征收管理和支出管理。結合“金財工程”的建設，全面推行政府非稅收入征繳改革。建立以《非稅收入一般交款書》為主體、專用票據為輔助的非稅收入票據體系，建立票證發(fā)放、核銷制度，實現以票管收。在支出管理上，實行部門綜合預算。按照財政部提出在2011年前將全部非稅收入納入預算管理的要求，將非稅收入全部納入各級政府的預算和決算。通過綜合財政預算、國庫集中收付、政府采購等方式，實現政府稅收和政府非稅收入的統籌安排和使用，使所有的財政性資金都歸入財政視野，還其公共資金的先天性質，通過公共選擇程序保障其用得其所，花得明白，有效。

3、提高管理能力，優(yōu)化非稅收入規(guī)模結構，增強調控功能

（1）分流歸位，合理控制政府非稅收入的規(guī)模結構。發(fā)達的市場經濟國家，稅收收入是財政收入的主體，非稅收入是財政收入的補充。針對我國目前非稅收入規(guī)模過大的現狀和政府非稅收入的作用，清理整頓行政事業(yè)性收費和政府性基金，將不體現政府行為的收費轉為經營服務性收費，降低行政事業(yè)性收費比重；控制罰沒收入增長，罰沒收入必須嚴格按照法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定收取；將一些具有稅收特征的收費、基金改為稅收；將體現政府行為或利用國有資產獲取的收益納入政府非稅收入管理，形成非稅收入新的增長點，提高國有資產收益比重。參照國外中等收入發(fā)展中國家非稅收入的比重，將我國省級政府非稅收入占財政收入比重控制在20%左右為宜。通過分流歸位，理順分配關系，減少社會不合理負擔，優(yōu)化非稅收入規(guī)模結構。

（2）統籌安排，實行綜合預算增強政府調控能力。目前，一部分非稅收入已納入預算內管理，還有一部分仍在預算外管理，即所謂的“雙軌”運行。要改革這種局面，將政府非稅收入統一納入綜合財政預算管理，由“雙軌”變?yōu)椤皢诬墶薄＝y籌安排財政資金，打破部門“誰收誰用、多收多用、多罰多返”傳統習慣，建立征收、預算、使用三分離的新型非稅收入管理模式，通過編制部門預算由財政予以解決，強化政府對非稅收入的統籌調劑功能，增強政府宏觀調控能力。

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