社區養老
——新型養老模式的構建

○鄧娟

（武漢科技大學文法與經濟學院 湖北 武漢 430000）

社區養老
——新型養老模式的構建

○鄧娟

（武漢科技大學文法與經濟學院 湖北 武漢 430000）

我國在上世紀末開始步入老齡化社會，老年人口規模不斷擴大使我國養老保障的壓力日趨加大，對養老模式進行積極的探索勢在必行。本文對此進行了大量的文獻研究，從我國老齡化這一背景出發，對國內外已有的社區養老模式進行歸納，對城市養老的需求、供給情況進行了分析，系統探討了社區養老的可行性。在比較分析的基礎上，結合實地調研情況，指出我國社區養老未來是向產業化、專業化和規模化方向發展。

人口老齡化 養老方式 社區養老 社區服務

隨著經濟的發展、科學技術的進步、人們生活水平的提高，人口死亡率下降，平均壽命延長，老年人口數量在增加。與發達國家實現工業化以后出現人口老齡化不同，我國在工業化任務尚未完成、有關體制還不健全、人均收入水平較低的情況下進入人口老齡化社會，是典型的“未富先老”國家，如何解決老年人口養老保障問題已迫在眉睫。社區養老在這種形勢下應運而生。但由于我國社區養老服務在發展水平上還處于初級階段，與構建社會主義和諧社會的要求還有不小的差距，因此社區養老保障服務體系需要針對老年人日益增長的服務需求不斷進行完善。

一、國外社區養老服務的理論及經驗

1、日本社區養老服務

隨著老齡化問題的凸顯以及家庭養老模式的退化，日本在二十世紀六十年代就開始關注社區養老服務，經過不斷地發展和完善，基本形成了較為完善的法律和政策體系、多樣化的組織形式以及豐富的服務內容。

（1）完善的法律和政策體系。二十世紀六十年代初至今，日本出臺了有關社區養老的法律與政策近十部，主要有《老人福利法》、《老人保健法》、《高齡老人保健福利推進10年戰略計劃》、《看護保險法》、《社會福利及看護福利法》、《關于社會福利服務基礎結構改革》等，構成了日本社區養老服務的政策支持和立法保障系統。1963年頒布的《老人福利法》被稱為“老人憲章”，它是日本推行社會化養老的開端。該法第一次對社區養老的服務內容做了規定。隨后的《老人保健法》又針對老年人的醫療保健服務做了更進一步的規定。1989年推行的《高齡老人保健福利推進10年戰略計劃》，再次明確了社區在養老服務中的主體地位。

需要特別提出的是，2000年4月實施的《看護保險法》規定年滿40歲的公民都要交納看護保險費以解決年老后的看護問題，地方政府充當承保人的角色。當公民希望得到社會護理時，首先要到當地政府呈交申請，行政管理機構通過調查確認需要護理的程度，最終按規定批準相應的保險賠償費。公民用這筆費用自由地選擇服務機構。這是一種充分調動社會力量和資源的服務方式，既可以滿足老年人的需要，減輕財政負擔，又引入了市場機制，促進了服務效率和質量的提高。另外，《福利人才確保法》作為社區養老服務持續發展的保障，從法律上對福利人才的培養及其應有的經濟、社會地位予以保障，保證了社區養老服務的人才供給。針對日本社會的高齡化現象，日本政府還通過修改《雇傭保險法》推動高齡雇傭，修改案加強了對大量雇傭高齡者的企業進行獎勵的制度，增設了“高齡者繼續就業補助制度”，對工資低于60歲退休時工資的高齡受雇傭者給予一定的補助。另外，日本政府還采取鼓勵延長企業職工退休年齡等措施，引導老年人由“老有所養”轉變為“老有所為”。

（2）多樣化的組織形式。目前日本的社區養老組織形式主要有四種：第一，以政府力量為主，服務人員由政府與民政人員組成；第二，政府資助下的民間組織，如社會福利協會等；第三，志愿者及其組織，主要由家庭主婦、大學生及健康的老人組成；第四，企業式養老服務。

這里特別對志愿者組成的非營利組織加以介紹。1998年日本頒布了《特定非營利活動促進法》，有力地推動了NPO的蓬勃發展，其中大部分都集中于對老年人及殘疾人等弱勢群體的幫助。活躍在川崎市的“玲之會”就是一個很好的例子。“玲之會”的成員基本上都是家庭主婦，它的主要活動包括“Mini-day service”和“Diamond club”，資金完全來源于參加活動的志愿者和社會捐助。“Mini-day service”是對“日托服務”的補充，其內容包括唱歌、做游戲、做手工、健康講座等，通常還提供午飯。這一方面給了家庭主婦們一個自我實現的機會，另一方面也為有需要的老人提供了必要的服務，充實了他們的晚年生活。“Dia-mond club”是一個以信息交流為主的活動，它是聯系不同社區的志愿者以及不同社區老人的一個紐帶。志愿者們在此交流服務的經驗和心得，互相學習以便今后更好的服務，老人們在此認識新的朋友。同時，老人也可以向志愿者表達自己的愿望和需求，使志愿者在今后的服務中能更好地滿足老人的需要。志愿者也會把老人的需要傳達至相關部門以彌補政府信息的不靈通。

2、英國社區養老服務

上世紀末開始，英國就將養老問題納入社區，對老年人采取了社區照顧的模式。社區照顧的概念產生于二戰后，與英國的非住院化運動息息相關。福利國家政策在英國興起，國家對孤老、殘疾人和精神病患者實施住院式照顧，即將他們安置在由政府出資興辦的、與生活社區隔離的福利院舍中進行精心而細致的照料。雖然這一做法對那些生活不能自理而又無依無靠的老年人來說，具有相當的成效，然而，長期的住院照顧容易使受助者處于一種非正常的環境之中，使他們產生了強烈的依賴感，并逐漸失去了適應社會、進行正常生活的能力，加之某些住院者受到了非人道的待遇，于是人們發出了讓住院者回歸社會的呼聲。隨著福利國家的逐步衰退，政府順勢倡導，英國社區照顧的方法便應運而生。可見，社區照顧是英國推行社會服務的一項內容，也是英國在福利國家政策變化下倡導的一種社會工作模式。

英國有關社區照顧的法令明確指出，要在社區內對老年人提供服務和供養，以便使他們盡可能過上獨立的生活。其目標是在他們自己的家或“像家似的”環境中受到幫助。社區照顧實際上包含社區內的照顧和社區照顧兩個概念。社區內的照顧就是運用社區資源，在社區內由專業工作人員進行照顧。如利用社區中的服務設施，對孤老及生活不能自理的老年人進行開放式的院舍照顧，老年人可以隨時走出院舍，進入他生活的社區。社區照顧就是由家人、朋友、鄰居及社區志愿者提供的照顧。如為有各種需要的老年人提供家庭服務，這樣老年人便不用脫離他們所熟悉的社區，可以過正常人的生活。

二、我國城市社區居家養老服務的現狀及存在的問題

隨著市場經濟體制的轉變，改革開放的深入，社會的不斷發展，人們的價值觀念都發生了顯著的變化，傳統的養老方式受到了越來越嚴峻的挑戰，單一的養老模式（家庭養老模式、土地養老模式、集體養老模式、社會養老保險模式）已無法解決相當一部分人的養老問題，完善社區養老體系的必要性與緊迫性已日益體現。而我國城市社區居家養老服務存在以下問題。

1、法律法規不健全、不完善

社區居家養老缺乏相應的政策法規和完善的服務體系支撐。比如非營利組織的社會地位尚未得到承認（如在登記注冊方面受到限制）、相關的法律法規不完善、扶持非營利組織發展的相關政策不夠完善。此外，為了促進民間資本對社區養老服務的投入，政府應制定相關優惠政策。

2、家庭養老觀念的轉變，家庭規模縮小導致家庭養老功能弱化

養兒防老的觀念在我國農村根深蒂固，家庭贍養一直是最重要的養老方式。但是隨著社會的發展、傳統觀念的改變、家庭結構的變化及青壯年外出務工人員的增加，傳統的家庭養老方式受到嚴重的沖擊。家庭結構的小型化，使得老年人和獨居子女增多。居住方式的代際分離使得眾多的老年人在經濟供養之外還面臨生活不便、照料不夠、精神空虛等問題，使得家庭的養老功能弱化。

3、老年人平均壽命的延長以及患病率、自理能力的下降

隨著社會發展，生活水平不斷提高，老年人的壽命也在不斷延長。老年人口患病率、傷殘率的上升，以及自理能力的下降，意味著他們需要更多的日常護理、生活照料和社會服務。這一切必將加重家庭負擔，也增加了年輕人拒養老人的消極情緒。

4、資金短缺，資金來源方式單一

從目前的情況看，社區管理資金來源有限，主要由民政局投入，資金嚴重缺乏。這些經費對居家養老工作的啟動，為一部分老人購買居家養老服務起到了一定作用，但若要提供較為全面的居家養老服務，無疑是杯水車薪。

5、社區養老服務機構及設施不完善

居家養老服務機構尚未形成一定的規模，設施不完善，主要體現在以下三個方面：第一，老年服務設施設計不合理，適用性較差；第二，服務設施不夠齊全，無法滿足老年人需求；第三，基礎設施較差，配備也比較單一。

三、國內可借鑒案例分析

海曙區位于寧波市城區中心區域，人口老齡化程度高于浙江省平均水平。從2000年到2005年，海曙區老年人占總人口的比例上升了70%。2005年，海曙區60歲以上的老人達到6.3萬人，占總人口的18%，其中空巢獨居者又將近一半。

為解決這些困難老年人的生活問題，傳統的方式是修建養老院安置他們，但浙江省寧波市海曙區發現，這種“機構養老”難以為繼，不論政府投入多少錢、批多少地、蓋多少房子，都趕不上養老人數的增加。海曙區政府曾經算過一筆賬：如果建敬老院，全區70歲以上的困難老人都要進去，要建200張標準床位的敬老院8個，財政需投入9000萬元。政府財力杯水車薪，但又必須解決“未富先老”的問題。在這種情況下，“居家養老，社區服務”模式應運而生。

簡而言之，“居家養老，社區服務”的實現方式是“走進去、走出來”。

所謂“走進去”是指，從2004年3月開始，海曙區政府為那些80歲以上高齡、獨居的困難老人，按每人每年2000元的標準購買服務，服務人員以下崗失業人員為主，每天上門服務至少1小時。這種服務是向非營利組織——海曙區星光敬老協會購買，海曙區每年拿出150萬元投入到居家養老服務，120萬元用于購買服務，30萬元用于星光敬老協會的日常開支。協會依托社區組織運作，敬老協會提前兩個月把居家養老的工資劃到社區，社工給老人提供服務后，每月到社區領取工資。敬老協會負責社工的培訓監督。如果老人在社區吃飯，則由社區義工打理。義工多為老人服務，工作時間通過“義工銀行”儲存起來，等他們衰老需要服務時，再把時間支出，向社區申請等額服務。

“走出來”是讓大部分行動方便的老人走出“小家”融入“大家”，每個社區建立帶有日托服務功能的居家養老服務中心，中心建立一個老年之家，供老人在此“老有所樂”。居家養老服務中心開設了包括文化學習、心理咨詢、慈善救助等免費或低償服務的項目，為老人提供送飯、洗澡、洗衣、陪送、康復鍛煉等個性化服務。海曙區還設計“一鍵通”電話服務平臺，事先將高危老人的姓名、住址、子女及病史等資料輸入信息系統，高危用戶拿起電話后，即便是訴說有困難，幾秒鐘后，信息系統會自動接通并顯示用戶信息，有關人員將作出第一時間救助。

“海曙模式”的關鍵在于社區養老專業化服務，滿足了老年人對精神慰藉的需求，同時又經濟可行，還開辟了社區就業的新空間。

四、完善我國城市社區居家養老服務的建議

1、健全法律法規，完善相關政策措施

應加快老年社區建設和老年人權益的立法，對其發展作出長期規劃。同時，在我國的現實國情下，社區養老服務的發展在很大程度上取決于政策的支持程度。政府應從宏觀的角度制定各項支持社區養老的政策，如社區養老服務設施用地、用房優惠政策、養老服務設施收費優惠政策、減征或免征社區興辦老年服務福利事業企業所得稅、放寬注冊條件、免交注冊手續費等，政府應建立為社區養老服務的設施和項目的財政支持計劃、城市公建配套法規、社區養老服務管理規章以及社區養老服務實施管理規章等。

2、拓寬養老資金籌措渠道，形成多元化和多渠道投入的發展機制

要建立以社會籌集為主、政府資助為輔的多層次、多途徑、多渠道的投資發展體制。繼續擴大宣傳力度，鼓勵社會各界積極關注養老事業，鼓勵社會團體、企事業單位和個人向社區養老服務機構捐資、捐物或提供無償服務。同時政府應在國民收入的再分配中適當加大對社區養老資金的投入比例，興建養老服務機構設施，給予老年人服務相應的資金支持。社區居家養老服務機構可根據老年人的實際承受能力，形成不同檔次的服務標準，實行有償服務、低償服務。這樣既實現了政府購買服務，又滿足了社區不同層次老年人的服務需求，同時也能吸引私人投資，拓寬資金來源。

3、加強社區居家養老的理論研究，改變居家養老的觀念

養老方式的實踐需要科學理論的指導，應投入必要的人力、物力加強養老方式，尤其是新型居家養老方式的研究，從科學的角度和發展的眼光去審視分析其內在的發展規律，提供預測和規劃的工具。同時要轉換思維，改變居家養老的觀念，增強對社區的主體感和責任感，使社區內的居民對自己所居住的社區產生一定的感情和歸屬感，自覺融入到社區的集體中，為社區發展作出貢獻。這種社區服務思維模式的培養和轉變將更有利于社區居家養老的健康發展。

4、完善社區養老機構設施建設，尤其是醫療康復設施建設

首先，改善社區養老服務設施的使用功能；其次，要完善醫療保健康復設施，開展保健康復、常見病預防等知識講座；再次，完善社區老年文化體育設施。

5、建立一支專業人員與志愿者相結合的居家養老服務隊伍

居家養老服務工作的成功與否，很大程度上取決于是否擁有一支專業、敬業的服務隊伍。目前我國的居家養老服務隊伍建設是與再就業工作相結合的，從下崗失業群體這個人力資源庫中進行選擇的優勢是可借用政府給他們的政策優惠，達到降低成本的目的，但是需要對服務員按不同的要求進行專業知識和技能培訓，實行職業資格制度和技術等級認證制度，按培訓技能考核的等級從事相應等級的服務，做到持證上崗，不斷提高服務人員的專業化水平。同時，積極鼓勵志愿者參與到社區居家養老的服務中來，并對其進行規范和管理。首先，應積極推進和完善社區志愿者登記注冊制度。在注冊登記時，要完善對志愿者的意愿、服務特長及其希望提供的服務等相關信息的登記，以方便對志愿者進行分類，使志愿者盡可能地發揮各自的專長，提高服務效率。其次，應加大宣傳力度，倡導社區養老志愿者服務的積極參與。

五、結束語

社區養老服務事業作為當下養老保障模式選擇的一個重要組成方面，它的發展不僅關系到億萬老人的切身幸福和安樂，也直接影響到和諧社會的構建。社區照顧與傳統的家庭養老、集中院舍養老相比，具有很大的優越性，它更注重對老年人心理和精神上的慰藉，提高了老年人生活的質量，只有這樣，才能真正貫徹落實黨中央提倡的老有所養、老有所住、老有所醫、老有所樂的方針。

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（責任編輯：胡婉君）

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