我國公辦高校財務困境的成因及對策

○張和平 方明巍 胡 偉

（1、湖北第二師范學院 湖北 武漢 430205 2、中南財經政法大學公共管理學院 湖北 武漢 430073）

我國公辦高校財務困境的成因及對策

○張和平1方明巍1胡 偉2

（1、湖北第二師范學院 湖北 武漢 430205 2、中南財經政法大學公共管理學院 湖北 武漢 430073）

本文就我國公辦高校面臨的財務困境問題，從政府、銀行和高校三方內外部影響因素入手，分析了導致高校財務困境形成的原因，針對高校財務困境帶來的財務風險、銀行金融風險和政府財政風險，提出了分類處理、控制規模并化解存量，拓寬籌資渠道、增強支付能力，尋求政府最終解決等應對措施。

公辦高校 財務 財務困境 高校債務

企業財務困境一般定義為“企業經營管理不善、發生嚴重虧損、無法支付到期債務，公司被特別處理”。Turetsky&Mcwen（2001）認為現金流量急劇下降是財務困境開始的信號。基于我國公辦高校的“非營利”性質和高校會計制度以“收付實現制”為基礎這兩個特點，高校財務困境具有不同于企業財務困境的概念界定。劉宇（2009）基于流動性不足程度將高校財務困境劃分為五種依次逐漸加深的層次，客觀地描述了當前公辦高校財務困境的真實情形。一是銀行貸款到期后，因無法歸還貸款本金，出現“借新債還舊債”、“展期”或與銀行談判進行債務重組等情況。二是延期支付工程建設的工程款。三是不能按時如約支付正常采購的應付款項。四是不能按時如約支付貸款利息。五是學校內部正常運轉所需費用的支付情況異常。

導致我國公辦高校財務困境的主要原因是高校的債務問題。而高校債務不僅包含高校向金融機構、其他單位、個人借入的有償使用的各種款項，還包含借入款項、應付及暫存款、代管款項和應繳款項。但高校向銀行的貸款是高校債務的主體，綜合近年來各界對高校債務的統計結果顯示，當前我國高校貸款總額約為2500—3000億元。

一、導致我國公辦高校財務困境的成因

1、高等教育大眾化政策的快速推進

我國1999年出臺的高校擴招政策是政治性因素（如減輕就業壓力、提高高等教育毛入學率）、經濟性因素（如減輕過度儲蓄、通過消費拉內需）和理論性因素（高等教育成本分擔理論和高等教育大眾化理論）綜合作用的結果。

從1999年至2005年，我國高校的招生規模增加了5倍，毛入學率從7.2%增加到23%，達到國際公認的標準，實現了高等教育大眾化，而國家財政性教育經費投入僅增加兩倍，高校建設面臨巨大資金缺口。政府、高校和銀行三方出于不同動機，相互博弈催生了“銀校合作”模式，高校向銀行貸款成為快速有效的籌資模式。

金子元久認為，經濟增長對高等教育的供給和需求都具有正效應，高校擴招是教育供需平衡的一個必然結果。伴隨高校擴招的新政還有“改革學費制度、分擔教育成本；改革就業制度、引入市場機制”。高校規模擴張與利用市場機制推進高等教育改革同步進行更容易催生高校貸款和負債擴張的結果。

2、高校教學質量評估制度的推動

教育部2003年啟動“高校教學質量評估工作”，目的在于促使高校按照教育規律進一步明確辦學指導思想、改善辦學條件、加強教學基本建設、強化教學管理、深化教學改革、全面提高教學質量和辦學效益，“以評促改，以評促建，評建結合，重在建設”。在缺少財政性建設經費增量投入的情況下進行“迎評”建設，向銀行貸款幾乎是所有高校都采用的融資方式。2006年審計署發布的《18所部屬高校2003年度財務收支審計結果》也表明高校債務增長額中，基本建設形成的債務占82%。

3、商業銀行的“過度”授信和高校的軟預算約束

因高校財產不能抵押，高校只能依靠銀行授信后獲得信用貸款。我國主要國有商業銀行在對待高校貸款問題上，都懷有樂觀預期，即認為公辦高校資產屬于國家，銀行和高校之間的債權債務關系如同一主體間的內部借貸關系，即使高校最終不能履行還貸義務，也會有國家來承擔，充當最后“還款人”。這導致了銀行向高校過度授信，促使高校貸款總額快速增加。從嚴格意義上來講，公辦高校貸款已不屬于純粹的市場行為。

高校還具有預算軟約束性質。所謂預算軟約束，是指經濟主體運行的財務后果由政府或者其他機構承擔，這會引起經濟主體和經營者事前的機會主義行為，由于存在事后補貼，削弱了組織的退出機制，易造成資源配置的效率低下。因此，幾乎所有的國家都沒有賦予公辦高校自主貸款的決策權，也不允許用高校的資產作為抵押貸款，以防過度負債。高校債務融資的合理性和必要性，并不意味著應賦予高校獨立債務融資權（韓呼生，2009）。而我國高校債務融資問題恰恰忽視了這一點。

4、現行教育產權制度下的“內部人控制”問題

公辦高校由政府投資興辦，政府與公辦高校之間產權關系單一，校長由政府任命，與政府之間是一種委托代理關系。政府的干預過多，高校無法真正實現自主辦學，校長在學校治理中權責不對等。不僅如此，高校內部的人力資本產權殘缺（如人才不能自由流動和剩余產權索取缺失）會導致對管理者和教師的激勵不足，進而導致“內部人控制”問題，即在“所有者缺位”和控制權與剩余索取權不相匹配的情況下，管理者通過控制學校，追求自身利益，損害外部人（對學校而言即國家或公眾）的利益（徐文，2007）。

因為高校和政府之間存在信息不對稱問題，政府可以通過項目審批制影響高校的決策和行為，但是對審批通過后的項目缺乏有效監管，致使學校組織在經營管理和資源利用上出現上述“內部人控制”行為，造成“債臺高筑”和資金使用不合理甚至浪費的現象。

二、我國公辦高校財務困境產生的風險

1、高校財務風險加大

高校負債規模過大，使高校資本結構變得不合理。譬如，2005年，76所央屬高校貸款規模相當于高校收入的51.1%。根據MM資本結構理論的權衡理論觀點，隨著高校債務比例的提高，高校陷入財務危機的可能性也就越大。

支付壓力和支付能力脫節易使高校陷入收支性財務危機。決定高校支付能力的主要資金來源有財政撥款、學費及住宿費、科研經費收入、校本經營性收入（如校企）和社會捐贈等。財政撥款和科研經費都是專屬性經費，高校對其支配的余地不大，校本經營和社會捐贈并不能作為一項穩定的收入來源，因此只有學費和住宿費是主要的可支配資金來源。但根據國家對高校收費用途的限制，學費收入中至少應有46%用于學生培養，其余54%中究竟有多大比例可用還貸，能起到多大的作用，都是一個值得思考的問題。在資金緊張的情況下，高校有時不得不壓縮正常的教學投入和職工福利。雖然在目前的教育體制下，我國高校不存在“破產”的可能，但財務狀況得不到根本改善，風險居高不下，財務意義上的破產是很有可能的。

2、銀行金融風險和政府財政風險加大

高校貸款表面上看是一種市場化融資，但貸款銀行是國有的，實質上是一種變相的財政支付形式，并且隱藏著巨大的金融風險。因為高校一旦無法按時向銀行支付本金或利息，現有貸款即形成呆壞賬（潘懋元、鄔大光，2005）。

高校貨款的形成和風險的轉嫁過程，實質是政府與高校、政府與銀行或二者之間的博弈過程，政府在各博弈過程中最終處于弱勢地位（張松德，2004）。因為根據“高校—政府”、“學生—公眾—政府”、“銀行—政府”三條風險轉嫁途徑，無論通過哪種途徑，高校貸款的風險最終都會被轉嫁到政府身上。

三、我國公辦高校擺脫財務困境的對策

1、清理歸類、控制規模與化解存量

對當前高校債務，韓呼生（2009）認為應成立專門的清理小組徹底清查一次，并將負債歸類，如按債權人、用途、舉債行為、高校承受能力進行分類。對于已經清理歸類的高校債務存量，應從高校剝離出來，由財政部門進行管理。對于那些違紀形成的高校負債，應追究其領導者的責任。對于過度負債部分和用于學校教職工福利支出形成債務，應限期由學校自己想辦法償還。對于合理負債，即用于學校基礎設施建設的債務，其償債的責任應完全由政府承擔。收回高校獨立的負債融資權，以實現高校負債規模的零增長。

化解債務存量的另一個被普遍采用的途徑是校區土地置換和引入民間資本共同開發。但實際置換價值因校而異，而且也可能會遇到政策性和體制性障礙。另外，高校應增強風險意識，加強財務監督，建立內部控制機制和提高預算管理水平，通過構建高校財務預警體制和提高管理水平，降低高校陷入更嚴重財務困境的概率。

2、拓寬籌資渠道，提升高校支付能力

高校應充分利用現有資源，通過改善現有籌資渠道的籌資能力，拓寬新的經費籌措渠道來分散財務風險。財政性教育經費短期內難有較大改變，學費收入也不可能大幅增加，因為超過居民承受能力的學費標準，不僅實踐上不可行，而且對高等教育自身的發展乃至社會的發展都會造成有害影響（潘懋元、鄔大光，2005）。高校應著力打造自身特色，通過科研和社會服務獲取更多收入。另外，要重視校友工作，采取有效措施增加社會捐贈收入。

3、促使政府的政策性投入，徹底化解高校債務

從高等教育的產品屬性和外部性來說，政府無疑是高校債務的責任主體。盡管有學者（鄔大光，2007）認為，從公平性考慮，按貸款比例由高校和政府分攤，似乎是一種較好的選擇，但政府在投入方面卻明顯不足。擴招后全國高校投入大概增加了5千億元，而其中政府投入僅有500億元。我國公共教育投資的比例（財政性教育支出占GDP或GNP的比例）也一直未達到4%的既定目標，遠低于國際平均水平。

所有國家的政府在教育中承擔責任主要是基于政治上而非經濟上的理由（約翰·希恩）。袁連生認為，政府效用函數偏離社會福利函數是我國政府教育支出不足的制度根源。政府的財政支出決策取決于其“效用函數”，在我國政府的效用函數中，財政支出是成本，而政治穩定、經濟增長、居民滿意度和官員經濟租金等則為收益。政治穩定與經濟增長關乎官員的升遷，其必然會被優先考慮，而且用于經濟增長的支出能產生大量的經濟租金，便于政府官員尋租。教育支出會增加居民滿意度，但對社會經濟發展的影響作用是長期的，短期內對政治經濟沒有顯著作用，所產生的經濟租金也很少。加上居民滿意度對官員的升遷，其沒有影響，在政府效用函數中作用不大。在政府主導的財政經費分配體制下，沒有人可以保證追求自身效用最大化的政府會制定激勵人們履行增進制度安排供給的政策，以達到使作為整體的社會財富的最大化（林毅夫）。因此，促使政府承擔起高等教育發展的責任，才是高校債務的最終解決之道。

[1]徐文：教育產權論[M].武漢：湖北人民出版社，2007.

[2]李維安：現代公司治理研究[M].北京：中國人民大學出版社，2002.

[3]韓呼生：我國公辦高校負債及其治理[J].國家教育行政學院學報，2009（1）.

[4]劉宇：我國高校財務困境成因與預警機制[D].南開大學，2009.

[5]鮑威、劉艷輝：公平視角下我國高等教育資源配置的區域間差異[J].教育發展研究，2009（3）.

（責任編輯：胡冬梅）

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