中國社區建設發展趨向問題研究

嚴振書

（中央黨校研究生院，北京 100091）

中國社區建設發展趨向問題研究

嚴振書

（中央黨校研究生院，北京 100091）

隨著中國社會整體轉型速度的加快和社會主義市場經濟的深度發展，當前社區建設的發展趨向主要表現在六個方面：社區發展將呈現漸次推進的梯度格局；政府將由直接參與、推動轉向為引導、協助社區建設；社區自治組織與民間組織的能力和作用將得到進一步的增強；社區居民將由“被動參與”社區建設，轉變為“主動參與”社區建設；社區治理與服務方式將實現由傳統型向現代型的轉變；社區服務將進入以提高服務質量和水平為主的內涵發展階段。

轉型期；社區建設；發展趨向

隨著中國社會整體轉型速度的加快和社會主義市場經濟的深度發展，社區建設在改善民生、促進和諧方面的地位和作用也日益凸顯。因此，探討并預示社區建設的發展趨向，無疑對建設和諧社區具有十分重要指向作用。

一、社區發展將呈現漸次推進的梯度格局

首先，從城鄉之間的關系來看，社區建設將由大城市向中小城市、城鎮及村落差序推進，預計到2020年，在省一級（包括直轄市和自治區）會基本形成城鄉社區建設一體化新格局，屆時省內城鄉社區建設之間的不同將主要由“差距”而漸次轉變為“特色”上。其次，從區域分布上看，社區建設將由東部沿海發達地區向中、西部欠發達地區漸次緩慢推進，并且在社區建設的基礎設施、公共服務、組織構成、方法手段等方面均出現梯度差異。一般認為，總體上區域之間社區建設“差距”的縮小乃至消除要滯后于省內，預計到本世紀中葉可望實現區域間社區建設“公平”推進。第三，從啟動點的選擇上看，在社區內部，將由社區建設較好的領域向社區建設的空白點和弱力區漸次鋪開；在市區范圍內，將以社區建設基礎較好的社區為“示范”，結合各個社區自身的特點和實際情況，漸次向整個城區展開。第四，從推進階段上看，一般要經歷三個不同的階段，即：最初協助階段，靠外在的權威、技術、資源援助來引導、帶動、組織、啟發社區居民，以方案為本，解決社區問題；自助階段，就是要社區居民自己組織、自己決策，自己解決問題，以過程為本，注重居民的教育；互助——競爭階段，將許多小型社區聯系起來，相互競賽與觀摩，既相互促進又相互合作，充分運用資源，進一步提高社區組織程度，促進社區長期發展。[1]目前，我國絕大部分社區建設仍處于最初協助階段。

二、政府將由直接參與、推動轉向為引導、協助社區建設

目前，中國社區建設在理論和實踐上都出現了兩種不同的傾向。一種是行政化傾向，其研究著眼于基層政權建設，強調行政管理權力的下放和政府權力在街、居的整合。該類研究者主張將街道辦事處變革為一級政府管理實體，其過去主要承擔的民政職能也轉變為對整個街區的社會綜合管理，而居委會的機構設置也主要是對應街道辦的機構和職能，在隸屬關系上，居委會是街道辦的“腿”。這類研究由于直接面對街區具體實際，政策針對性強，在社區初期建設中效率也較高。另一種是“社區制”傾向，其研究“著眼于社區共同體的形成，強調社區動員、居民參與和社區自治”。持該類觀點的研究人員大多以“三大部門理論”和“社區理論”作為預設性前提和基礎，其政策設定針對的是“街區社會管理與服務中存在的問題，認為問題的根源在于忽視對社區居民的動員，而政府方面又因包攬公共事務過多，所以導致行政效率低下，并進一步滯緩了社區的發育。”[1]從客觀上講，二者在理論和實踐上都存在較為明顯的缺陷。對于強調行政化傾向的來說，容易忽視社會自治組織和市場組織的力量，缺乏對社區理論和發展趨勢的強力解釋。而在現實中，人們又存在一種這樣的觀念，即：一旦政府干預了某事，那就是政府的事情，與我們平民百姓無關，因此不利于社區動員、居民參與和社區自治。對于強調社區制傾向的來說，由于其理論上以國家和社會的分野為預設前提，主張政府行政權力的淡出，而在實踐操作層面，又常常將政府作為實施推動的主體，致使理論和對策經常相互矛盾。因此，要避免兩種傾向“各自為政”的局面，需要從實際出發，對二者進行“優化整合”。從“三階段理論”出發，我們認為，當前中國的社區建設要重視和發揮政府作為“第一推動力”的作用，同時，我們也要清醒地認識到“社區動員、居民參與和社區自治”是社區建設的本質和核心。因此，隨著社區建設的推進和深入發展，政府要有意識地從直接參與、推動逐漸轉向為引導、協助社區建設，這是社區發展的趨勢和“正途”。

三、社區自治組織和民間組織的能力和作用將得到進一步的增強

要順利地實現職能轉變，政府首先需要找到“轉出職能”的“承接方”，而社區自治組織和民間組織則是其天然的“承接方”。為此，一要增強社區自治組織的“自治”能力。首先，政府應明確自身與社區自治組織的關系是“合作”，而非“上下級”，政府可以對社區建設進行指導、幫助、支持，但沒有權力要求社區自治組織“一定要干什么”，社區自治組織也沒有義務事事向政府有關部門“匯報工作”。合作關系的樹立在現實中需要掌握權力和資源的政府率先采取主動，社區自治組織方可“跟進”，實現真正意義上的“自治”；其次，社區自治組織成員是選舉產生的，而非“上級”指派的或內定的，通過選舉的方式把熱愛社區工作、得到全體社區居民擁護和愛戴的人，選進社區自治組織的領導班子；第三，在日常工作中，社區自治組織要真正成為社區居民的“腿”和“嘴”，“屁股”要始終坐在居民這一邊，代表全體居民的利益。二要大力培育和發展社區民間組織。首先，要降低社區民間組織的“準入”門檻，對有必要登記的社區民間組織，政府有關部門要在保證其基本要件“達標”的情況下，盡可能地降低登記門檻，簡化登記手續，而對一般的科教文體方面的社區民間組織則實行備案制即可。其次，政府要加大對社區民間組織在組織運作、活動場地、資金來源等方面的幫助和支持，使社區民間組織“在承接社會事務、開展居民生活服務、慈善互助、科普教育、文化娛樂等方面發揮明顯作用”[2]。實踐證明，“通過政府購買服務、項目資金等途徑，積極引導各種社會組織和各類志愿者到社區參與社區管理和服務”[3]，是一條行之有效的途徑。第三，社區民間組織自身也要通過建立以章程為核心的各項規章制度和相應工作機制，去獲取社區居民的認可、支持和參與；通過組織自律來提高社會公信力，創立良好的社區公共服務形象；通過多種方式培養和引進一批高素質、樂奉獻的優秀人才，提高社區民間組織的整體素質；通過構建穩定的資金來源渠道，增強發展后勁，來促進自身良性可持續發展。[4]

四、社區居民將由“被動參與”轉變為“主動參與”社區建設

客觀的講，改革開放后，中國基層社會管理在從“單位”向“社區”轉變的過程中，行政系統主導初期的社區建設，有其合理的一面，在實際運作中效率也較高。但是另一面，我們也應清醒地認識到，社區建設的根本目的是要實現“自治”，而要實現這一目的，其首要的前提是社區居民能以“主人翁”的身份和心態積極、主動地參與社區建設和管理。可喜的是，當前出現了促使社區居民由“被動參與”向“主動參與”轉變的趨向。一方面，我國社區建設的領導（指導）者已經認識到，真正意義上的社區建設是建立多元主體的民主管理體制，實現基層社會管理方式由政府統治向社會自治的根本性轉變。目前，無論是法律層面、政策層面，還是在社區建設的具體實踐中，都在不同程度地推動和實現著這一轉變。另一方面，隨著市場經濟的深度發展，個體居民的自主性、民主意識、平等觀念、生活自理能力都在不斷得到增強，社區民間組織的發展走向成熟，主動參與社區建設和管理逐漸成為居民的內在要求。因此，當下基層政府需要做的一項重要工作就是在肯定和鼓勵居民這種內在要求的同時，“要及時而充分地授權給居民，增加他們參與決策的機會，盡可能地把社區層面與居民直接相關的公共事務交給居民自己來作決定，逐步使居民從認可具體事務上的自我決定，進而認可自我決定的方式，進而認可作出自我決定的權力，最后形成認可和尊重自我決定的習慣和制度”[5]。

五、社區治理與服務方式將實現由傳統型向現代型的轉變

實現社區治理與服務方式由傳統型向現代型的轉變，將主要體現在以下三個方面：一是治理的理念。在我國社區建設進程中，正在經歷著由單一的政府管理向多元的社區治理理念的轉變。單一的政府管理是指運用政府的政治權威，通過發號施令、制定政策和實施政策，對社區建設實行自上而下的管理。而治理則是一個上下互動的管理過程，它主要通過各主體之間的平等參與，以合作、協商的方式實施對社區事務的管理。雖然在現實中，現階段我國社區治理的架構仍要以政府為核心，但政府應以平等主體的身份參與社區的治理，作為平等一員接受監督和評議。二是信息化平臺。運用信息技術和手段整合社區資源，是實現社區治理與服務方式由傳統型向現代型轉變的重要標志。社區信息化平臺主要包括：社區門戶網站集、社區服務呼叫中心管理系統、社區信息管理系統、社區綜合信息查詢統計分析系統、社區一站式服務管理系統以及對新的相關系統地應用。目前，城市社區基本上實現了建立門戶網站，應用了臺賬管理系統等，而農村社區信息化平臺建設尚處于起步階段。三是集約化發展。整合政府各部門在城市基層的辦事機構，積極推進“一站式”服務，提高為社區及其居民提供公共服務的水平。在這方面北京市西城區德勝街道辦事處做得比較好，他們面向駐地單位和居民，設立公共服務大廳，對地區政務事項辦理、居民事物受理、公益性法律服務等79個項目實行集中、統一服務。

六、社區服務將進入以提高服務質量和水平為主的內涵發展階段

隨著中國社會整體轉型速度的加快和社會主義市場經濟的深度發展，社區在經濟社會發展中的作用越來越重要，作為社區建設龍頭和重點的社區服務，將在經歷規模和數量擴張階段之后，進入以提高服務質量和水平為主的內涵發展階段。其轉變主要體現在以下幾個方面：首先，在服務對象方面，傳統的以老年人、殘疾人、優撫對象為重點的社區服務將向覆蓋社區全體成員方向發展；其次，在服務內容方面，將由較為單一的社區福利、便民利民、社保管理向構建包括就業、社會保障、社區救助、社區衛生和計劃生育、社區文教體育、社區流動人口管理和服務、社區安全等服務內容的全方位、多層次、多樣化的社區服務體系方向發展；第三，在服務形式方面，將由傳統面對面的供需形式向人性化、專業化、社會化、信息化方向發展；第四，在供給主體方面，將以政府為主要的（在初期，甚至是唯一的）供給主體向多元化方向發展，供給主體除了政府外，還包括社區居委會、社區民間組織、住社區單位、企業、居民等，其中，社區自治組織和民間組織的作用將日益凸顯。

［1］徐曉軍.社區建設：歷程、現狀及基本走向[JB/OL].[2004-09-14]（2010/1/22）http：//www.yydj.cn/ReadNews.asp?NewsID=4003.

［2］全國和諧社區建設示范單位指導標準（試行）[DB/OL].[2008-10-10]（2010/1/26）http：//zqs.mca.gov.cn/article/sqjs/zcwj/200912/20091200044423.shtm l.

［3］李學舉.在紀念居民委員會組織法頒布實施20周年座談會上的講話[DB/OL].[2009-12-21]（2010/1/26）http：//zqs.mca.gov.cn/article/sqjs/ldjh/200912/20091200049716.shtm l.

［4］嚴振書.促進社會組織健康發展的四大著力點［J］.中共石家莊市委黨校學報,2009，(12)：19-22.

［5］費孝通.居民自治：中國城市社區建設的新目標［J］.江海學刊,2002，(3)：15-18.

［6］北京市社會科學院.中國社區發展報告（2008-2009）［M］.北京：社會科學文獻出版社，2009：9.

〔責任編輯：陳 海〕

C912

A

1002-2341(2010)04-0109-03

2010-05-12

嚴振書（1975-）男，漢族，河北石家莊人，中共中央黨校研究生院2007級博士，從事轉型期社會建設研究。