構建中國社會保障制度多元協調模式的研究與探索

○石鳳然

（哈勵遜國際和平醫院 河北衡水 053000）

構建中國社會保障制度多元協調模式的研究與探索

○石鳳然

（哈勵遜國際和平醫院 河北衡水 053000）

社會保障是現代國家最重要的社會經濟制度之一。進入“十一五”，建立健全與經濟發展水平相適應的社會保障體系，讓更多的人享有社會保障，是全面建設小康社會，構建和諧社會，實現社會公平和可持續發展的重要保證，也是推進經濟社會協調發展的必然要求。多年來，中國社會保障體系建設已經取得了重大進展。但面對經濟全球化、人口老齡化、城市化進程加快和就業形式多樣化等新形勢，社會保障還有諸多待解難題；住房、醫療、教育等費用上漲速度之快超過多數家庭收入增長速度，居民支出結構因之發生很大改變。社會保障機制不到位促使人們考慮收入支出時非常謹慎，預防性心態成了儲蓄存款的最大誘因。因此，如何建立一個可持續的社會保障體系，使之既能有效地解決當前的緊迫問題，又能從容地保持今后一個歷史時期制度的穩定性，應是當務之急。

社會保障制度 多元協調 研究 探索

一、中國社會保障面臨的主要問題

中國社會保障制度的建立，對于保障公民的基本人權、維護社會穩定、發展社會主義市場經濟秩序、實現社會正義和公平等等方面都具有積極的作用。但是當前社會保障制度的建設過程中還面臨很多問題。

1、社會保障覆蓋面低

目前我國社會保障制度的覆蓋面還是比較低的，比如說在社會保險的五個項目里，養老保險參保人數最多，但截止到2005年3月底，勞動社會保障部公布的參保人數是1，6554萬人，而同期我國城鄉就業人員7，3740萬人，從這個數字看出享受社會保障的人員的數字較低。目前，鄉鎮企業職工、進城農民工、城鎮私營企業就業人員以及許多靈活就業人員大多沒有參加社會保險，而這部分人員占從業人員的比例逐年增加。由此可以看出我國社會保障的覆蓋面水平還比較低，與國際比較，只相當于低收入國家水平。

2、農村社會保障亟待發展

我國農村社會保障制度因經濟體制改革的深入和社會主義市場經濟的建立而面臨新的任務。我國計劃生育政策的實施、家庭結構的變化、人口老齡化以及農業現代化、農村工業化、農村城市化的趨勢等客觀現實情況，以及過去搞的社區型社會保障的夭折，迫使我們必須建立起中國農村社會保障制度。這對我們既是一個嚴峻的挑戰，又是一個很好的機遇。建立農村社會保障制度必須立足我國的基本國情，即人口多，底子薄，經濟落后，勞動者無固定收入，老齡化速度快，地區發展不平衡。我國目前城鎮職工社會保險的做法和國際社會保障經驗、都不能解決我國農村社會保障問題。按通用的社會保障方式，即按嚴格的收入比例、嚴格的時間和地點、嚴格的投保年齡建立起一種規范的管理辦法，在我國農村相當長的時間內是難以做到的。因此，建立我國農村社會保障制度的指導思想是：從農村實際出發，堅持以保障農民的基本生活為目的，借鑒我國城市和國外社會保障的經驗和教訓，以農民自我保障為主，自助為主與互濟為輔相結合，社會基本保障與家庭保障、集體保障、企業保障相結合，實現全方位的社會保障。

3、社會保障的管理體制不建全、立法滯后

社會保障體制存在很多問題，管理分散，政出多門，沒有形成統一的管理體制。按照中央政府的規定，基本養老保險基金要實行全額征繳，但是目前部分地區仍實行差額繳撥的辦法，造成企業擠占、減發或拖欠基本養老金的現象。此外，省級地區間基金調劑受到了很大限制。在企業和政府之間、中央政府和地方政府之間，對于社會保障的責任劃分也不夠明確。比如養老保險方面，國企職工歸勞動和社會保障部門負責，公務員、事業人員歸人事部門負責，貧困人口救濟的保障歸民政部門負責，這就容易形成多頭管理，而且造成管理成本的加大和各自為政局面的出現。立法滯后，在我國除1953年頒布的《勞動保險條例》可視為社會保障立法外，還沒有第二部社會保障法律。雖制定了規定和條例，但不能代替法律的作用。規定和條例不具備法律的權威性，執行起來有相當大的回旋余地，有的規定或條例規定得較早，已不適應改革開放的需要，有的規定和辦法具有明確的臨時性，即權宜之計。這些都不利于我國社會保障制度的建立和健康發展。

二、建立中國社會保障制度多元協調模式

多元協調模式是根據社會保障制度的內在規定性和具體國情來選擇的，要在吸收國外經驗，改革現有社會保障制度的基礎上，采取積極有效的措施推動它的實現。

1、建立社會保障管理體制

社會保障的管理體制是指從事和管理社會保障制度的一系列機構和具體的制度。在合理的社會保障管理體制中，各種機構與組織之間相互影響，能夠產生出激勵、約束和監督相結合的機制，從而推動著社會保障模式的運轉。從多元協調模式的建立來看，應建立集中協調與分工管理相結合的新型管理體制。具體對策如下。

首先，建立統一機構，實施集中協調管理。一方面通過統一的管理機構，提高社會保障機構的辦事效率，促進社會保障功能的有效發揮。另一方面，通過統一的管理機構，建立統一的方針、政策，使社會保障工作在政令、規劃、制度、標準、程序、部門權限方面做到協調統一。

其次，明確職責、實行分級管理，建立統一管理機構。強調集中協調管理并不是不要分工，而是要在統一機構的基礎上，根據科學分工原則，建立由行政管理機構、經辦機構、監督機構三個層次組成的分級管理體制，形成制衡機構。

最后，社會化管理、社區管理與單位管理三者相結合，建立多層次管理體系。社會保障是一項綜合性社會事業，因而必須實施社會化的管理。但是我國地域寬廣，經濟差異大，僅靠社會化管理難以充分發揮作用。所以在建立社會化管理的基礎上，還要使社會化管理與社區管理、單位管理相結合。社區管理主要是依靠城市的街道辦事處、居民委員會、農村中的鄉政府和村委會來管理。單位管理主要是依靠生產和工作單位來進行管理。在上述三者的結合中，要以社會化管理為主，單位與社區管理為補充。通過三者結合建立多層次管理體系。

2、在城市和農村建立不同的保障模式

建國以來，農村的社會保障主要是家庭保障與政府救濟為主要內容的模式，這種模式與農村經濟結構的變化愈來愈不適應。因此在多元協調模式建立中，應建立適應市場經濟要求的農村模式。

首先，以家庭保障為主，與社區扶持相結合，建立以“補救模式”為基礎的農村社會保障。由于農村生產力水平的限制，新的保障體制不可能將一切都包干來，需要保障對象采取一定的自我保障和家庭保障措施。建立以救殘補缺、濟貧扶困，以維持最基本生活水平為出發點的農村社會保障模式。

其次，根據不同水平，選擇不同，不同標準的模式。由于我國農村經濟發展水平迥異，不可能用一種模式，而應從各地實際出發，因地制宜地去建立。有人主張根據農村經濟發展狀況，分為貧困型、溫飽型、富裕型三種，據不同情況建立不同模式，在貧因型農村建立救濟型保障，在溫飽型農村建立基本需要型保障，在富裕型農村建立保險型保障。這種主張是非常正確的，但是應該引起注意的是隨著農村經濟的發展，救濟型、基本需要型要向保險型轉變，并逐步與城市模式相趨同。

最后，在資金運行方式上實行個人儲蓄積累制與國家出資相結合的方式。關于農村保障資金的運行方式理論界有三種觀點，一種觀點認為應建立個人儲蓄積累制，一種是現收現付制，一種是半積累半現付，筆者以為在具體實施中，還應根據農村經濟實際而具體對待。在貧困型農村中應以國家和集體出大頭，個人出零頭。在溫飽型農村應以集體出大頭，國家扶持為補充，并與個人出資相結合，采取半積累半現付制。在富裕型農村應采用基金制，以個人積累而形成基金，建立社會保障的資金來源。

城市社會保障的基本框架已經確定，當前面臨的主要是如何適應市場經濟的發展進一步完善的問題。其完善的具體思路與對策是：第一，以失業保險和養老保險、醫療保險為主體內容建立“機制模式”，其主要功能在于解決城市市場經濟發展中的特定問題，維護社會公平，使社會保障成為國家調節經濟的內在機制。第二，從實際出發選擇不同的具體模式。從現階段改革實際需要來看，在經濟不發達的城市應以階段型重點保障模式為主，根據特定需要、特定問題而建立不同保障重點和保障項目。在此基礎上，在經濟發達地區的城市中可適當發展經濟效益優先模式，以效益狀況作為評價標準，使社會保障向商業化方向發展。在這個過程中還必須重視社區模式，在社區經濟發達的地區，重視并推廣各種類型的社區保障模式。第三，資金籌措和運作上可以采取社會統籌與個人賬戶相結合的方式。在目前資金運作上可將現收現付制與半資金積累制相結合，逐步向積累制過度。

3、建立多元化的籌資渠道和籌資模式

多元協調模式建立和運作中最難的問題是資金的籌措和籌資模式的選擇。保障模式再好，沒有資金也難以進行有效運轉。目前資金嚴重短缺是社會保障建立中急需解決的一個問題。借鑒發達國家的經驗，根據實際，應建立多元化籌資渠道，并針對不同的保障項目建立不同的籌資模式。

（1）建立多元籌資渠道

傳統保障模式的籌資渠道是單一的，隨著十多年的改革，建立了政府、企業、個人三方負擔的籌資渠道。但是仍然還存著一些問題，一是多元化籌資渠道還未完全建立，國家仍然負擔了絕大部分，公民個人自保意識和能力還比較弱。二是現有籌資方式大多還是現收現付制，缺乏事先儲備積累。因此，目前必須進一步改革，進一步擴大資金來源。首先，應開辟一些社會保障稅。根據福利經濟學的補償原則，對個人開征所得稅，實行累進制稅率，從而使經濟發展中的受益者補償受損者。同時還可以從部分資產存量轉化一部分，增加社會保障資金的增量，這種辦法在目前的改革中可以作為一種新的籌資思路。其次，從企業方面來看，要根據企業的經營狀況更進一步完善企業繳費制，實行強制積累。最后，從個人方面來看，主要是要提高個人的自保意識，改革單純靠國家的依賴思想，并在此基礎上，堅持實行個人積累制，把個人積累與國家、企業單位負擔結合在一起。

（2）建立多元籌資模式

從世界各國來看，社會保障資金的籌集主要有三種模式：現收現付制、半積累制、積累制，目前大多數國家都采用積累制。我國經濟發展水平低，很難一下子建立積累制。因此，必須根據不同保障項目采取不同的多元籌資模式。

首先，在失業救濟金的籌措上，先由國家、企業、個人分攤完善現收現付制，然后建立半積累制，最后向積累制轉變。從目前改革來看，先可以實行國家、企業、個人分攤的辦法。費用來源由政策撥款、企業交費、個人交費三個方面。這種思路是國際一致經驗，盡管它存在著一些缺陷，但在目前企業失業人員過多，國家財力不足的狀況下，還是有可行之處的。當市場經濟正常運行，國家經濟狀況有些好轉之后，建立半積累制。最后，當社會主義市場經濟體制完全建立，多元協調模式建立以后，可由半積累制向積累制過渡。

其次，在養老保險基金方面采取基本養老保險、企業補充養老保險與個人儲蓄養老保險相結合的方式。基本養老保險實行社會統籌和個人賬戶相結合，并把養老范圍擴大到集體企業，私營企業、三資企業、個體勞動者、農民。這種籌資方式的主要特點是靠勞動者自己積累，在職時可以得到較高工資收入，退休以后可以得到良好保障待遇。這種制度在實施中必須體現效率優先，兼顧公平原則，注意妥善解決好社會統籌與個人賬戶相結合的比例。

再次，醫療保險籌資模式的方向是社會統籌和個人賬戶相結合。目前應逐步建立醫療保險基金，視不同情況區別對待。對國家機關和事業單位中，由國家籌資建立醫療保險基金，具體使用由個人與保險基金會共同負擔。對城市企業，由企業籌資建立醫療保險基金，由個人與保險基金共同負擔。對于農民、個體勞動者和鄉鎮企業職工中可以建立合作醫療，按個人繳費與社會統籌的辦法來解決。在區別對待的基礎上，逐步向社會統籌和個人賬戶相結合的方式邁進。

最后，在社會救濟方面，由于救濟金的提供者與受益者之間沒有直接聯系，它強調了國家政府和責任與救助對象應有的法定權利，因此，資金籌集主要來源于國家財政和社會各界的捐助。社會福利是一種高層次的社會保障項目，在資金籌集上，與社會救濟有同樣的特點，其資金來源應該是三方面：政府財政撥款、部門和單位自籌。

4、建立社會保障計劃，推動多元協調模式的建立和運作

從世界發達國家社會保障模式的建立和運作來看，大都通過嚴密而精細的社會保障計劃來進行，通過社會保障計劃，既保證了多元協調模式建立過程中的階段性和步驟性，又可以強化社會保障管理。因此，在多元協調模式的建立和運作中，我們必須建立社會保障計劃。將各種社會保障基金納入國家預算范圍。建立社會保障預算計劃以后，通過復式預算制度將社會保障收支在國家財政中單列，一方面可以加強資金的高效利用，另一方面可以使社會公眾對社會保障收支有全面的認識。社會保障預算計劃的總體目標應該是將各項收支及投資運營活動全部納入社會保障預算計劃，使資金管理和投資運營活動規范化。根據經濟近期發展狀況，社會保障預算計劃主要將養老、失業、醫療、工傷、生育等保險基金納入國家預算，由財政部門設立專用賬戶，統一核算，統一管理。

5、堅持綜合配套改革，推進多元協調模式的建立

多元協調的建立是在原有模式改革的基礎上進行的，是一項綜合系統工程，需要做多方面的綜合配套工作，從總體上來看，還應做好以下工作。

（1）建立社會保障基金的安全增值保值機制

在社會保障資金的籌措上，我們總體上運用積累制作為改革方向，這種籌資模式往往以支定收，略有節余，這樣在基金的收繳與發放之間往往存在一個時滯過程，并且保障對象使用時間不一致，必須使一部分資金停留在社會保障機構中，因此必須建立保障基金的增值保值機制。結合現實實際，應采取如下對策：一是建立社會保障銀行。按專業銀行的形式或基金組織的形式建立社會保障銀行，一方面通過銀行承辦保障資金的收繳與發放。另一方面通過銀行資金的信貸過程來保證社會保障基金的保值與增值。二是建立保障儲備資金的投資機制。通過加強對部分資金的投資效益，以保證在通貨膨脹的情況下，確保保障對象的生活水平下降，至于具體做法有待實踐中進一步探索。

（2）加強社會保障的法制建設

社會保障是政府主辦的一項綜合性社會事業，舉辦社會保障是一種政府行為，因此，必須將社會保障的建立、管理與運作納入法制軌道。我國目前社會保障立法不健全，實踐迫切要求我們來健全社會保障法，從而調節社會保障實施中的各項社會關系，保證社會保障的實施與貫徹。從目前來看，立法還很落后，應必須重點加強立法，與改革相適應，重點要進行社會保險和保險資金管理方面的立法。在此基礎上進一步完善社會救濟、社會福利、優撫安置方面的立法。同時進行隊伍與執法隊伍建設，從而使立法、司法和監督相結合。

（3）建立社會保障的國家機構

多元協調模式的建立是一個漸進的過程，在這個過程中往往會出現許多新情況，需要深入研究解決。因此國家必須建立研究機構，為制定政策、落實政策服務。它的主要任務有：收集、處理多元協調模式建立和運作中的各種信息，及時糾正偏差；對建立和運作中出現的新情況、新問題進行研究，解決建立和運作中的難點問題；研究各項政策的制定與完善，為政府制定政策提供咨詢服務；加強社會保障知識與政策的宣傳，增加公民對保障政策的理解，對社會保障改革的支持。它的建立應由國家政府出面，吸收一批專家學者作為成員，通過調查研究和理論研討等多種形式開展活動。

總之，中國社會保障體系的建設將是一個長期的過程，但是我們堅信，經過不懈的探索和努力，中國人民將進一步從國家的經濟發展和社會進步中受益，通過更加健全的社會保障體系，享有更加豐厚的物質、文明成果。