“滯 納 金”淺議

○陳 蕾 陳 曦

（江蘇省連云港市物價(jià)局）

滯納金是一種行政強(qiáng)制執(zhí)行中的執(zhí)行罰，普遍適用于超過繳款期限的行為，具有法定性、強(qiáng)制性和懲罰性等特點(diǎn)。然而，我國現(xiàn)行的滯納金制度在概念認(rèn)知方面認(rèn)識(shí)混亂，存在行政認(rèn)識(shí)不明確、收取依據(jù)各異、制定標(biāo)準(zhǔn)過高等問題；而且，在實(shí)踐方面，滯納金缺乏有效規(guī)范和行政強(qiáng)制，這與該項(xiàng)制度的設(shè)立初衷是相違背的，容易引發(fā)一系列的社會(huì)問題。本文針對(duì)滯納金制度存在的缺陷，提出限制滯納金適用范圍、嚴(yán)格遵循滯納金收取標(biāo)準(zhǔn)和明確收取過程中的法律責(zé)任等解決方案，以期能夠完善滯納金制度。

一、滯納金的含義和特征

1、滯納金的概念

滯納金是指超過規(guī)定的繳款期限，向繳款人征收的一種帶有懲罰性質(zhì)的款項(xiàng)。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中很多款項(xiàng)都有可能產(chǎn)生滯納金，一些名同而實(shí)異的滯納金，往往帶來法律義務(wù)關(guān)系上的不平等。

2、滯納金的特點(diǎn)

滯納金具有法定性、強(qiáng)制性和懲罰性的特點(diǎn)。所謂法定性，是指滯納金是由國家法律、法規(guī)明文規(guī)定的款項(xiàng)，個(gè)人和其他團(tuán)體都無權(quán)私自設(shè)立；強(qiáng)制性，是指滯納金的征收是由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的；懲罰性，是指滯納金是對(duì)超過規(guī)定期限繳款而采取的懲罰性的措施。

根據(jù)滯納金的以上特點(diǎn)，滯納金只能發(fā)生在雙方的法律地位不平等、國家行使公共權(quán)力的過程中，比如《稅收征收管理法》中規(guī)定，“納稅人未按照規(guī)定期限繳納稅款的，扣繳義務(wù)人未按照規(guī)定期限解繳稅款的，稅務(wù)機(jī)關(guān)除責(zé)令限期繳納外，從滯納稅款之日起，按日加收滯納稅款萬分之五的滯納金。”

二、我國現(xiàn)行滯納金制度的弊端

1、滯納金的概念認(rèn)識(shí)混亂

目前我國的滯納金概念使用比較混亂，主要存在問題存在以下三類問題。

一是性質(zhì)認(rèn)識(shí)模糊。有的滯納金實(shí)質(zhì)上是合同違約金；有的滯納金雖然是一種行政法義務(wù)，但并不具有制裁性，可以看作本金繳納義務(wù)的一部分；有的滯納金則是具有強(qiáng)烈制裁性質(zhì)的行政處罰。事實(shí)上，目前有法律法規(guī)依據(jù)的滯納金只存在于稅收、水、電、煤氣等公用事業(yè)收費(fèi)，而這些項(xiàng)目的收取主體要么是國家行政機(jī)關(guān)，要么是國家授權(quán)管理公用事業(yè)的企事業(yè)單位，在這些收費(fèi)主體與繳納主體之間建立的法律關(guān)系是一種縱向法律關(guān)系，滯納金帶有明顯的公權(quán)性質(zhì)，不是平等主體可以約定的，實(shí)際生活中平等主體之間約定滯納金的條款應(yīng)該是無效條款。

二是收取依據(jù)各異，各自為政現(xiàn)象突出。行政主體在進(jìn)行滯納金處罰時(shí)大都依照本部門的規(guī)定，如養(yǎng)路費(fèi)滯納金的依據(jù)是1991年原國家計(jì)委、經(jīng)委、交通部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理規(guī)定》，電話費(fèi)滯納金的依據(jù)是原郵電部1998年制定的《關(guān)于調(diào)整電信資費(fèi)滯納金標(biāo)準(zhǔn)的通知》，電費(fèi)滯納金的依據(jù)是原電力工業(yè)部1996年頒布的《供電營業(yè)規(guī)則》等等。乍一看欠費(fèi)收取滯納金似乎有法可依，但仔細(xì)分析，這些規(guī)定都是由各部委自己制定，且大都制定于上世紀(jì)90年代，對(duì)滯納金的收取呈現(xiàn)出一種“各自為政”的狀態(tài)。

三是標(biāo)準(zhǔn)普遍較高，嚴(yán)重違反了行政合理性原則。滯納金標(biāo)準(zhǔn)幾乎都不一樣，有的是萬分之五，有的是百分之一，如果按每天1‰來計(jì)算，折合成年息約為37%，是現(xiàn)行一年定期銀行稅后利率3.933%的9.4倍；如果以每天2‰計(jì)算，折合成年息是73%，又是一年定期存款利率的18.6倍。

2、滯納金在實(shí)踐中缺乏有效的規(guī)范

在行政法學(xué)理論上，一般認(rèn)為滯納金屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行中的執(zhí)行罰。執(zhí)行罰是指義務(wù)人不履行法定義務(wù)，而該義務(wù)又不能由他人代為履行，有執(zhí)行權(quán)的機(jī)關(guān)可通過使不履行義務(wù)的法定義務(wù)人承擔(dān)新的持續(xù)不斷的給付義務(wù)，促使其履行義務(wù)。例如，對(duì)到期不納稅款者，每天處以稅款萬分之五的滯納金執(zhí)行罰，以促其繳納稅款。

但在實(shí)踐中，某些滯納金的征收已經(jīng)喪失執(zhí)行罰的本質(zhì)，演變?yōu)轭愃屏P款。以養(yǎng)路費(fèi)滯納金為例，車主在超過養(yǎng)路費(fèi)繳納期之后，不會(huì)收到另一個(gè)行政決定——被征收滯納金的通知。而是將兩個(gè)不同的行政行為合二為一，在超過期限繳納養(yǎng)路費(fèi)時(shí)，自動(dòng)與滯納金一并計(jì)算繳納。這種催繳方式很少事先告知義務(wù)人，絲毫不能發(fā)揮震懾并督促義務(wù)人履行義務(wù)的作用。在義務(wù)人突然得知需要繳納滯納金時(shí)，往往滯納金已經(jīng)累積為較大數(shù)額，甚至大大超過義務(wù)人應(yīng)當(dāng)繳納的本金。

3、滯納金缺乏行政強(qiáng)制

單行法中目前只有《水法》、《人口與計(jì)劃生育法》、《稅收征收管理法》、《海關(guān)法》和《勞動(dòng)法》等五部法律規(guī)定了滯納金。更多的滯納金規(guī)定在行政法規(guī)、地方性法規(guī)和政府規(guī)章中。其中，養(yǎng)路費(fèi)滯納金的規(guī)定即出現(xiàn)在1991年10月15日交通部、國家計(jì)委、財(cái)政部、國家物價(jià)局聯(lián)合發(fā)布的《公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理規(guī)定》這部規(guī)章中。

值得注意的是，根據(jù)《立法法》，對(duì)“非國有財(cái)產(chǎn)的征收”是國家的專有立法權(quán)。以《行政處罰法》為例，對(duì)行政處罰的設(shè)定權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，限制對(duì)人身自由的處罰。

滯納金在性質(zhì)上屬行政強(qiáng)制執(zhí)行的一種類型，而行政強(qiáng)制執(zhí)行可能給行政相對(duì)人造成的損害將會(huì)比行政處罰更加嚴(yán)重、更加直接。既然《行政處罰法》對(duì)行政處罰的設(shè)定權(quán)作出嚴(yán)格規(guī)范，那么未來的《行政強(qiáng)制法》就應(yīng)該對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行的設(shè)定權(quán)作出更為嚴(yán)格的規(guī)范。盡管《行政強(qiáng)制法》尚未出臺(tái)，行政強(qiáng)制的設(shè)定權(quán)將會(huì)如何配置尚不確定，但是從理論上講，像滯納金這樣的數(shù)額可以滾雪球似地增加的財(cái)產(chǎn)性強(qiáng)制手段是不宜由規(guī)章來設(shè)定的。何況《立法法》已經(jīng)作出明確規(guī)定，“部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)”。

4、滯納金存在問題帶來的后果

現(xiàn)行滯納金制度的這些弊端往往會(huì)導(dǎo)致與該項(xiàng)制度設(shè)立宗旨背道而馳的后果，折射出法律的尷尬。如執(zhí)法主體可能會(huì)因?yàn)楦哳~利益的逆向激勵(lì)背離制度設(shè)置的最初目的，產(chǎn)生執(zhí)法懈怠現(xiàn)象；滯納金收費(fèi)過高堵死了一些違規(guī)者的改過之路，他們往往難以承受過高的滯納金，產(chǎn)生“破罐子破摔”的思想；高額滯納金往往難以追繳，法律的公正和威嚴(yán)受到了挑戰(zhàn)；強(qiáng)制追繳則對(duì)當(dāng)事人明顯不公，甚至?xí)?dǎo)致惡性事件的發(fā)生等等。

三、解決滯納金制度缺陷的方法

目前我國滯納金制度存在著許多不足之處，要解決這些問題必須加強(qiáng)立法，對(duì)我國的滯納金制度進(jìn)行全面的修改和完善。

1、嚴(yán)格限制滯納金的使用范圍

滯納金的本質(zhì)是一種行政強(qiáng)制措施，其收取往往涉及國家公權(quán)力的行使，收取范圍應(yīng)當(dāng)通過法律、法規(guī)和規(guī)章加以規(guī)定。因此，必須通過國家立法對(duì)滯納金事宜進(jìn)行權(quán)威和統(tǒng)一的規(guī)制，只針對(duì)那些基于法律義務(wù)而需要繳納的費(fèi)用來設(shè)置滯納金，平等主體之間基于合同而產(chǎn)生的繳費(fèi)義務(wù)則不存在滯納金問題，有關(guān)滯納金條款應(yīng)規(guī)定其無效。

2、嚴(yán)格規(guī)范滯納金的收取標(biāo)準(zhǔn)，并在公用行業(yè)領(lǐng)域引入聽證制度

滯納金的收取具有一定的合理性，但由于按日連續(xù)處罰的滯納金涉及公眾生活的方方面面，對(duì)義務(wù)人權(quán)益影響極大，因此在設(shè)定繳納比率時(shí)尤其要謹(jǐn)慎。一方面，要遵循行政法上的比例原則，做到“罰當(dāng)其過”；另一方面，煤氣、水、電等公用行業(yè)的滯納金標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)加強(qiáng)行政干預(yù)，引入聽證制度，召開有廣泛群眾代表參加的聽證會(huì)，根據(jù)聽證會(huì)的結(jié)果來確定收取標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)收取滯納金的上限（如不得超過本金）和期限進(jìn)行明確的規(guī)定。2002年5月1日起實(shí)施的新《稅收征管法》將滯納金征收比例由原來的千分之二降為萬分之五，同時(shí)對(duì)滯納金的征收期限也作出了明確的規(guī)定，這可以看作是我國滯納金制度合理化的開端。

3、明確滯納金收取中的法律責(zé)任

目前，滯納金的收取大都沒有日期限制，也沒有最高限額，只要執(zhí)法主體放任，就可以無限加重對(duì)違法者的懲罰。這一做法忽略了執(zhí)法主體的法律責(zé)任，加重了相對(duì)方的法律責(zé)任，具有明顯的“霸王”特征。因此，應(yīng)當(dāng)規(guī)定執(zhí)法主體的催收和通知義務(wù)，執(zhí)法部門應(yīng)積極主動(dòng)執(zhí)法，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并清查各種違規(guī)現(xiàn)象，定期將欠費(fèi)及處罰情況告知當(dāng)事人。如果執(zhí)法部門未履行此義務(wù)，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。