建立我國石油安全戰(zhàn)略的立法研究

○胡玲

（中南財經(jīng)政法大學 湖北 武漢 430074中國地質(zhì)大學（武漢）湖北 武漢 430074）

一、我國石油安全戰(zhàn)略的現(xiàn)狀

1、我國目前石油儲量現(xiàn)狀

在我國非再生能源資源中，石油資源相對不足，品質(zhì)較差，開發(fā)利用條件也差。據(jù)統(tǒng)計，我國石油可采石油資源總量約為100—158億噸。2000年累計探明石油可采儲量為61.3億噸，除去已采量，剩余24.9億噸。而人均石油開采儲量僅有2.6噸，是世界平均值的11.1%。如果沒有新發(fā)現(xiàn)的油田或者沒有石油替代技術的重大革新，按目前生產(chǎn)能力只能繼續(xù)開采14年。據(jù)統(tǒng)計，國內(nèi)石油總庫存量包括民間企業(yè)石油庫存在內(nèi)的石油儲備僅能夠維持不足20天的石油消費。

2、我國目前石油運輸安全的現(xiàn)狀

我國目前石油的運輸方式主要采用海上運輸和火車運輸兩種。從中東、非洲、東南亞等地進口石油都需要海上運輸。從運輸線路來看，石油海上運輸80%以上都要通過馬六甲海峽。因此，馬六甲海峽就成為我國石油海上運輸?shù)拿}。而在航線結構中，中東航線我國船東承運的比例僅3.78%，西非航線承運比例為零，東南亞航線的比例為52.43%。可見我國進口原油的規(guī)模由于石油海運運力總體能力不足而導致遠遠不能滿足國內(nèi)石油運輸?shù)囊蟆?003年，中國開始成為世界第三大石油消費國，進口的渠道有大約60%是來源于中東地區(qū)，25%來源于非洲，約不到5%的來源于中亞和俄羅斯。

3、我國目前石油供應安全的現(xiàn)狀

根據(jù)國家海關統(tǒng)計的數(shù)據(jù)表明，2003年，我國原油進口量中中東占50.9%，非洲占24.3%，亞太地區(qū)占15.2%，其他地區(qū)占9.6%。由此可見，我國石油進口50%左右來源于中東。而國內(nèi)的石油供應增長狀況日趨明顯。根據(jù)國家計委數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，近10年來我國石油消費年均增長5.77%，而石油供應年均增長僅為1.67%。隨著我國市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，原油供求日益增長，從1993年的石油產(chǎn)品凈進口國變?yōu)?996年的原油進口國。此外，根據(jù)IEA國際能源機構統(tǒng)計，中國在1998年到2003年的石油需求累計“凈增長量”占亞太地區(qū)總增長量的64%。2002年，我國從中東地區(qū)進口的石油量為6940.64萬噸，占總進口量的50.99%，排位于世界原油進口國第七。2003年，中國、日本、韓國這三個國家的石油進口量達到4.97億噸，占亞太地區(qū)石油進口總量的57.6%和世界石油貿(mào)易量的22%。2004年，我國石油年產(chǎn)達到1.72億噸，原油消費量卻也增長了14.4%，進口量增加了34.1%。2005年，我國石油產(chǎn)量增長19.5%，進口原油2964萬噸。因此，有專家估測在未來世界的六大石油消費國中就包括中國。

二、我國石油安全戰(zhàn)略面臨的法律缺失

1、石油立法的局限

我國目前在石油方面的立法相對落后，《海洋石油安全生產(chǎn)規(guī)定》的立法并不能完整的代表所有的石油生產(chǎn)作業(yè)方式，其他的方式目前并沒有一個完善的立法。特別缺乏與國際配套的具有戰(zhàn)略意義的石油戰(zhàn)略儲備法及商業(yè)石油儲備戰(zhàn)略法案。石油目前在經(jīng)濟發(fā)展中的作用是不可忽視的，盡管替代能源在不斷的完善與研究之中，但仍舊不能替代石油在現(xiàn)實生活中的作用。因此我國的經(jīng)濟在高速發(fā)展時期不能被石油的戰(zhàn)略地位所引導，在油價受到世界時局影響的時期，戰(zhàn)備的狀態(tài)有利于免受沖擊或者減小經(jīng)濟遭受的損失。

2、節(jié)能立法對我國石油安全的局限性

我國于2008年4月1日開始起已經(jīng)實行了新的節(jié)能法，這部法律的實施涉及了能源的計量、節(jié)能產(chǎn)品的進出口、能效的認證、安全監(jiān)察以及節(jié)能標準等各類質(zhì)檢標準。盡管這一法律規(guī)定對于節(jié)約石油能源的使用在一定程度上起到了一定的作用，但是現(xiàn)行立法并不能有效解決我國在石油需求量不斷增大的趨勢。根據(jù)最新數(shù)據(jù)顯示，2009年我國的石油需求量已經(jīng)取代了美國，成為沙特最大的原油出口國。海關總署有數(shù)據(jù)顯示，我國在2009年累計進口原油2.04億噸，已經(jīng)超過了需求量的50%，這些數(shù)據(jù)都顯示了我國強勢的需求能力。目前的節(jié)能方案并不能平衡我國經(jīng)濟的需求。

再者，節(jié)能立法的執(zhí)行問題仍然是困擾多年的問題，很多地方在執(zhí)行上仍不配套，這與現(xiàn)行的法規(guī)以及要求是背道而馳的。在建筑、交通、能源效率等方面節(jié)能法目前仍然沒有有效率的按照要求去做。《京都議定書》在某種程度上帶來了環(huán)境保護的立法以及法制的沖擊，但在具體實踐和操作上仍說明了節(jié)能法對于石油安全戰(zhàn)略的影響尚未達到我國經(jīng)濟發(fā)展的要求。

最后要說明的是，《節(jié)能法》尚未形成統(tǒng)一有效的可再生能源法的法律體系，因此并不能和石油安全戰(zhàn)略地位相配套，特別是相對行業(yè)性專業(yè)立法就顯得過于籠統(tǒng)，不便操作。相關法律部門的配套措施和制度保障的搭配不一致，顯得該法過于蒼白。

三、國外石油安全戰(zhàn)略的法律保障

1、日本

（1）頒布日本企業(yè)節(jié)能法案，提高能源使用效率。日本《節(jié)約能源法》要求企業(yè)在保證同等產(chǎn)出的情況下，每年必須以1%的速度遞減能源消耗。1998年修改的“節(jié)能法”還提高了汽車、空調(diào)、冰箱、照明燈、復印機、計算機等產(chǎn)品的節(jié)能標準。如，到2004年，冷暖空調(diào)機能耗必須比1996年降低50%；到2006年，復印機的能耗標準必須比1997年降低31%；到2010年，轎車的平均能耗必須比1995年降低22.8%。在政府多種措施的鼓勵和督促下，日本企業(yè)節(jié)能成效顯著。

（2）立法建立國家石油儲備。從1971年4月，日本規(guī)定從事石油進口和石油提煉業(yè)務的企業(yè)必須儲備相當于自身需求60天的石油。此后，日本又制定了《石油儲備法》，規(guī)定政府必須儲備可供90天、民間必須儲備可供70天消費需求的石油。經(jīng)過30多年的不斷完善，日本石油儲備制度已經(jīng)成為能源安全的重要保障。目前，日本政府擁有的儲備量為92天，民間79天，加上流通領域的庫存，所有的儲備量足夠全國使用半年以上。

（3）立法促進石油進口。1958年，日本設立了阿拉伯石油公司，專門負責在中東地區(qū)的石油開發(fā)，日本因此獲得開采權，在其沙特阿拉伯海上油田正式投產(chǎn)之后，日產(chǎn)原油30萬桶，相當于當時日本進口石油總量的5%。數(shù)十年來，日本在許多國家不斷獲得石油開發(fā)權，建立起龐大的海外石油開采基地。日本政府還制定《石油公團法》，設立了專門在世界各地尋找和開發(fā)石油的公團。目前，該公團的注冊資本高達150多億美元。

2、德國

（1）加強化石類能源立法減少石油需求率。上世紀70年代全球面臨有史以來的首次能源危急，導致德國經(jīng)濟面臨全面停滯。政府因此開始制定化石類能源立法以促進可再生能源替代石油能源的需求。2000年，德國頒布了《可再生能源促進法》，這部法律頒布以后，德國在非化石類能源的利用方面取得了顯著的成果。2003年，全國對建筑物的房頂進行了改造，全部實行太陽能發(fā)電。此外，德國使用風能的發(fā)電量也達到全國電力總量的4%。目前，又推行海風的風能進行發(fā)電。預計在25年以后能夠提高全國電力發(fā)電總量的25%。

（2）用立法手段強制提高能源利用率。由于各個生產(chǎn)、消費等領域對石油能源利用的需求有增無減，除加強化石類能源立法促進革新以外，對石油等能源利用效率的提高也是保障能源安全戰(zhàn)略的重要舉措。因此，2002年，政府出臺了《節(jié)省能源法案》，該法案強制性規(guī)定了建筑物必須符合低能耗標準。隨后，德國又頒布了關于促進供熱供電一體化的法規(guī)。該法規(guī)強調(diào)提高能源利用的效率，重點在于能源公司將供熱與供電并行以及各家電商品都被貼上節(jié)能標志，以減少企業(yè)在生產(chǎn)、銷售領域對非化石類能源的依賴程度。而在依賴石油程度較高的汽車行業(yè)，德國使用行政法律的政策性法令，規(guī)定強制新車的上市必須達到規(guī)定的節(jié)約耗油標準才能夠進入市場。

四、建立我國石油安全戰(zhàn)略的法律對策

1、建立《石油法》以及《石油儲備法》

《石油法》以及《石油儲備法》的缺失對我國石油安全戰(zhàn)略的影響較大。我們設立《石油法》不僅可以保護現(xiàn)有我國已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的地下石油以及存量的石油，甚至對于可以將來儲存、開發(fā)以及在我國海域內(nèi)發(fā)現(xiàn)的石油，甚至是石油的勘測、保護、開采、加工、運輸、儲存和銷售等各個方面都可以進行保護。而《石油儲備法》不僅應當規(guī)定石油儲備的專項資金以及儲備金，還應當在法律上規(guī)定賦予專設機構的監(jiān)管職能，應當在法律上確立企業(yè)承擔石油安全戰(zhàn)略的義務。

2、出臺《反壟斷法》

民營企業(yè)作為我國石油儲備體系的一個重要組成部分，用法律規(guī)范保障其儲備力量是實現(xiàn)石油安全的重要舉措。因為，民營企業(yè)在對外的商業(yè)活動中比國企機制具有更加靈活的機制。因此更容易被國外合作方接受而具有相對的優(yōu)勢。但是，民營企業(yè)因其組建、資金來源等問題在參與國際石油市場競爭的時候很難有這樣的資金實力去參與。出臺一部《反壟斷法》不僅能夠使民營企業(yè)獲得與公有制經(jīng)濟相同的企業(yè)待遇，而且使民營資本能夠進入石油能源市場，形成競爭局面，打破傳統(tǒng)壟斷。

3、其他法律規(guī)章制度

我國目前與石油安全相關的法律缺失，因此，盡管有參與開發(fā)、勘探的事實，但并沒有相關的政策以及法律制度的規(guī)定促進以及保護中國的大型跨國公司、企業(yè)自由地參與國外的能源勘探開發(fā)。我國應盡力完善相關法律規(guī)章制度，不僅僅包括稅收上的優(yōu)惠制度，還應當包括銀行信貸上的支持以及投資保險的風險防范。這些都很有利于防范在外匯匯兌上的風險以及被對方利用，甚至沒收、國有化、戰(zhàn)爭問題等事件所帶來的風險。同時，國內(nèi)的金融機構、會計師等中介機構也必須配合行動，只有協(xié)同合作才能保證商業(yè)活動的正常運作以及投資利益與我國在能源需求上的戰(zhàn)略安全地位。

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