論雞西市績效導向型公共財政建設

○何 欣 （黑龍江雞西市財政局 黑龍江 雞西 158100）

自2003年以來，黑龍江省雞西市在向公共財政推進中，設計和推出一種向完善公共財政體制過渡的新模式——績效導向型公共財政。所謂績效導向型財政，是指在完善社會主義市場經濟條件下公共財政體系的過程中，面對資金、資源、人力等要素投入短缺的制約因素，以科學發展觀為指導，以推進向完善的公共財政體系轉型和經濟社會效益最大化為目的，以挖掘知識、管理人的潛力，持續改革和創新為手段，以現代企業管理模式為借鑒，探索通向完善公共財政體系的有效實現形式。

在操作與管理的層面上，要把握知識經濟時代的特點，視財政工作的每一項改革和業務為知識產品，視社會公眾為客戶，以客戶價值最大化為目標，充分重視知識、管理和人才這些“軟資本”因素在價值增值中的作用，針對財政工作的財源、收入、支出、財政改革、內部管理五大要素，從每一項具體工作入手，全面推進改革和創新。構建起一個將事后績效評價前端化，擴充為事前績效導向、事中績效管理和事后績效評價三位一體的格局，由追求支出績效擴充為全面謀求收入績效、支出績效、改革績效和管理績效的“五財三鏈”管理體系。所謂“五財”是指“生財、聚財、理財、用財、管財”，所謂“三鏈”是指“業務鏈、質量鏈、責任鏈”。

目前雞西市已初步構筑起較為完善的績效導向型共財政體系。在2003年到2008年的6年時間里，雞西市財政收入上升了3個臺階，全口徑財政收入從10億元增至34億元。市本級財政收入5年翻兩番，從6億元增至25億元。

在剛剛過去的2009年，雞西市面對嚴峻復雜的經濟形勢和增收節支的巨大壓力，全市全口徑財政收入完成42.5億元，增長23.1%，首次突破40億元大關；市本級全口徑財政收入完成31.3億元，增長23.09%，首次突破30億元大關。

一、突出“生財”之本

生財的根本途徑在于固本活源。雞西市按照實施老工業基地戰略與資源型城市轉型一體化財源建設的要求，結合雞西資源型城市的實際，以煤炭資源為依托，以企業改制為引擎，開展老工業基地振興、資源型城市轉型一體化財源建設的構想，綜合利用政策、資金、融資擔保等多種手段，統籌全市資產重組——運營生財、財源建設——項目生財、貼息擔保——融資生財等多路并舉的生財格局，使財政在生財領域的所有行為都得到計劃控制和績效反饋。同時，積極組建雞西市國有資產經營管理有限公司和雞西金惠投資擔保有限責任公司兩個融投資平臺。

2009年多方籌措機場建設資金1.45億元，保障了機場如期通航。爭取進出口銀行資金1.6億元，市區西南部新區開發融資4.2億元。融資擔保1.6億元，支持了棚戶區改造。擔保貸款6790萬元，有力扶持了中小企業的發展。

二、善謀“聚財”之策

以往，財政對稅收是“霧里看花”，特別是到年底的時候，能不能完成全年財政收入目標總是心里沒底。為從根本上擺脫這種被動局面，雞西市創新實施了“三分五項”財政分解考核抓收入辦法，對財政收入中的國稅收入、地稅收入、農業四稅、非稅收入和基金收入五個項目實行分解考核抓收入新機制，使抓收入工作縱抓成線（分級次）、橫抓成面（分部門）、狠抓到點（分收入項目和稅種），構建了立體式、全方位的抓財政收入考核機制和聚財運行機制。

與此同時，狠抓國稅、地稅這兩項財政收入中的“重頭戲”，實行兩段式（稅收和非稅收入）聚財監管模式。稅收變“按要求增收”為“應收盡收”。啟動了具有首創意義的稅收監控，建立以財政部門為主導的稅收監控新機制。從抓重點企業、重點行業、重點稅種入手，通過建立聯席會議制度、計稅員制度、欠稅通報制度、稅收月報表制度、信息共享和交換制度等五項制度，對年納稅50萬元以上的市級重點企業進行重點監控。2007年開始著手建立煤礦安全生產與稅費征管一體化監控系統，有效破解了煤礦城市小煤礦產量和稅費監控的“老大難”問題，省廳組織向全省推廣。

同時，對非稅收入實施了組織機構和管理流程創新。針對非稅收入業務涉及的12個科室缺乏協調的問題，實施集中整合，由綜合科牽頭成立非稅收入收支征收管理辦公室，統一推行銀行代收、收入直繳，取消過渡戶，確保應繳盡繳；摸清費源底數，查找征管漏洞，努力實現非稅收入的應收盡收。契稅設置征收窗口，推行直接征收，使契稅等農稅收入的穩定增長建立在可靠的征收機制基礎之上。

三、創新“理財”之法

雞西市將精細理財的理念貫穿于財政資金支出的全程。雞西財政將各部門和單位的賬戶全部取消，預算外資金等各種性質資金，都進入部門預算，實現“一個部門，一本預算”。“人頭費”以外的支出全部進入項目預算，建立起“以績效目標為導向引導項目預算安排”的新機制，政府性專項資金項目預算須經市政府常務會集體議定。推行“政府購買服務”理念，將績效目標與指標與財政投入掛鉤，以產出決定投入，并建立起考核和獎懲機制。然后把績效化審核的理念和措施貫穿到每一個業務環節，建立起財政資金“事前有績效目標、部門預算，事中有政府采購、投資評審、總監聯簽、集中支付，事后有監督檢查、績效評價”的一體化監管流程。

2009年，零余額管理模式下的財政國庫集中支付制度改革全面推廣；全市政府采購實際完成3.3億元，比預算節約了3668萬元，節約率為10.1%；共評審完成各類項目270多個，綜合審減率20%。進一步加強了財政監督管理，推動了依法行政、依法理財進程。

四、嚴格“用財”之道

雞西市財政近年來下大力氣壓縮一般性支出，進一步向民生傾斜。積極應對資源枯竭、礦山破產、企業改制帶來的特殊民生問題，集中財力、擠出資金把事情辦到百姓的心坎上，徹底解決了接收企業辦校的教師與政府辦校的教師“同工不同酬”等體制遺留問題，深入解決了改制企業職工債務、破產礦改造、沉陷區居民搬遷等突出問題，認真解決了政策性破產企業、“三無”企業和困難企業的醫保、工傷殘人員保險、遺屬生活補助等盲點問題，積極著手解決全民醫保、廉租房等歷史性難題。

2009年更是加大了投入資金的力度，將城市低保補助水平每人每月提高15元，農村低保補助水平年人均提高116元。投入1796萬元補助城鎮居民基本醫療保險，27萬名參保居民就醫需求得到保障。投入714萬元補助新型農村合作醫療，惠及10萬多名參合農民。投入378萬元解決了504名工傷殘職工待遇。籌集資金2.5億元，使5萬名關閉破產國有企業的退休人員享受到城鎮職工醫療保險待遇。積極籌集資金，支持教育部門全部免除我市義務教育階段學生學雜費，化解農村普及九年制義務教育債務8750萬元。投入1236萬元，支持衛生部門為90萬名城鄉社區居民進行建立健康檔案、慢性病篩查、預防保健等21項免費的公共衛生服務項目。

五、管財“三鏈式”之舉

2005年，雞西市在“四財”的財政管理框架基礎上又進一步提出了“管財”概念，并通過政府常務會議一次性通過了《基本支出預算管理辦法》、《項目支出預算管理辦法》、《財政投資評審管理規定》等七個系列文件，創造了一次提請政府常務會通過財政改革和規范文件最多的歷史，對于加快構建雞西市公共財政框架具有極其重要的意義。

同時，雞西財政緊緊圍繞“五財”業務鏈上的改革創新，加大了內部機制改革與創新的力度，推出了以“三鏈”（業務鏈、質量鏈、責任鏈）為核心，以五項制度和五項保證措施為主要內容的精細化管理長效機制。

這五項制度為：一是創新組織結構，建立項目組制度，項目組長責權統一對跨科室協作績效全權負責；二是創新溝通機制，實施周報表制度，以科和項目組為單位，每周統一報送重點工作進度與下周計劃，狠抓落實；三是創新推進機制，實施質詢會議制度，全局科室、局屬企事業單位的負責人都要面向所在的業務鏈全體成員進行公開述職總結，報告工作，接受局領導質詢并接受與會人員測評；四是堅持群眾路線，實施績效面談制度，面向全局干部職工，每人面談1小時，建立職工對上溝通的穩定渠道，增強組織的凝聚力；五是加強自律管理，實施工作日志制度，每人報送工作日志并實現公開和公示。

而與“五項制度”互為表里、相互為用的還有五項保證措施，即優化業務流程，向全市作出了“7個工作日撥款”的承諾，并實行政府采購的快速采購制度和投資評審的限時評審制度；推動信息化建設，提高機關工作效率；實施標準化管理，建立標準作業手冊制度，實行業務案例共享，實現業務鏈、質量鏈和責任鏈的統一運作；推行知識化管理，在全員學習的基礎上，由專人研究全國煤炭城市財政工作管理措施和各地財政工作先進經驗，開展了80多項專題研究供借鑒學習，加強文化建設，創辦了內刊《績效導向型財政》，編發了150期《績效工作簡報》，弘揚了社會主變榮辱觀和績效導向的財政價值觀，造就了一支人人想事干事的財政干部隊伍，促進了財政工作的全面進步。

績效導向型公共財政的實施，使雞西走上了科學化、精細化財政管理之路，在各項財政事業取得輝煌成績的同時，財政自身的形象建設也喜結碩果。近年來，雞西財政局先后獲得全國企業兼并破產和職工再就業工作先進集體、全省財政系統先進單位、全國和全省財政系統依法行政工作先進單位，2004年至2006年連續三年被財政部授予全國財政科研成果宣傳特別獎，自2004年開始連續四年被命名為省級文明單位標兵，2008年獲得國家級精神文明創建工作先進單位，2009年獲得全省十佳和諧機關、全省財政系統最佳形象單位等榮譽稱號，在全市“關注民生、服務發展”群眾滿意單位評比中排名第一，連續五年榮獲全市“雙評”最佳單位第一名。

[1]范嘯：雞西市構建績效導向型財政調查[J].奮斗雜志，2006（10）.

[2]李傳良：雞西：三財五鏈[J].新理財，2009（11）.

[3]李傳良：用“五財三鏈”管好政府錢袋[N].中國財經報，2009-07-23.