我國政府集中采購機構的問題與完善

○宋偉杰 （嘉興學院文法學院 浙江 嘉興 314001）

我國政府采購實行集中采購與分散采購相結合的采購模式(參見《中華人民共和國政府采購法》第七條、第十六條和第十九條之規定，以及財政部2006年3月1日起施行的《政府采購代理機構資格認定辦法》第二條之規定)，其中集中采購模式是政府采購的主要方式，集中采購機構在政府采購活動中發揮著極為重要的作用。但是隨著市場和采購規模的發展，現有的政府集中采購機構在開展采購工作、履行法定職能中暴露了其不足之處，并因此導致了一些采購爭議。因此，有必要在現有法律框架之下研究政府集中采購機構的機構設置和運作中存在的問題，明確集中采購機構的發展方向，以及如何對其加以改進、完善。

一、政府集中采購機構在機構設置上存在的問題

政府集中采購機構是根據采購人的委托進行政府集中采購活動的采購代理專職機構，采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理采購。當前我國政府集中采購機構的主要形式是將原來的分散采購依法集中起來，專門設立政府采購中心進行統一采購。但是目前《政府采購法》關于政府集中采購機構設置的規定任意性過大，隨著政府采購的實踐發展，現有的政府集中采購機構設置中的問題突出表現為法律實施不足、地區差異過大、采購機構性質不明等方面，阻礙了政府集中采購制度的順利發展。

其一，由于對法律規定的理解與機構設置做法不一致，關于一級政府機關是否須設置相應的集中采購機構存在疑問。《政府采購法》對于集中采購機構的設置沒有作詳細明確的強制性規定，僅僅在第十六條中表示：“設區的市、自治州以上人民政府根據本級政府采購項目組織集中采購的需要設立集中采購機構。”在確定集中采購機構屬性、決定其隸屬機關方面，給予了各級政府部門相當大的自由裁量權。有的省市一級設兩個政府采購中心，有的地區沒按照政府采購法規定設立集中采購機構，還出現已經設置了政府采購中心又立即撤銷的情況等，集中采購機構設置處于無序狀態。例如，《政府采購法》規定設區的市、自治州以上人民政府可設集中采購機構，未明確規定各縣（市）區不能設集中采購機構，目前全國各縣（市）區根據自己的實際情況大都設了政府集中采購機構，有的是獨立機構的形式，有的則和當地財政部門的分支科室合署辦公。

其二，政府集中采購機構屬性規定各式各樣。《政府采購法》第十六條規定“集中采購機構是非營利事業法人，根據采購人的委托辦理采購事宜。”“非營利事業法人”同樣是一個模糊的詞語，沒有對集中采購機構的組織責任形式、機構屬性、職能地位作明確的定性，模糊了對采購中心是否具有獨立的權利義務責任能力的認定，對于其資金來源沒有作強制性規定，客觀上造成了隸屬關系、資金撥付、工作與財務監督上的混亂。依據《政府采購法》的規定，政府集中采購機構并非國家行政機關，但實踐中采購機構往往比照行政機關設定級別，如中央采購機構定為“正司級”，省級采購機構為“正廳級”、“副廳級”、“正處級”，直轄市和省會城市的采購機構為“市級”、“副局級”和“正處級”，縣（市）區采購機構為“正科”、“副科”等，混淆了其機構屬性，造成對公眾的誤導，設定級別的做法客觀上也給本級、本地區財政部門有效行使其監管權力帶來了困擾。同時，各地對政府集中采購機構屬性的規定也各不相同：有的是事業單位性質、并依照（或參照）公務員制度管理，如中央國家機關、深圳市、北京市等。有的是財政全額撥款的獨立法人型事業單位，如上海市、天津市、黑龍江省、吉林省、新疆等；或自籌自支的獨立法人型事業單位，如天津市政府采購中心和山西省政府采購中心等。也有的是規定為企業公司性質的，如重慶招標采購（集團）有限公司，是由重慶機電設備招標公司、重慶成套設備招標公司、重慶市政府采購中心合并組建，是市政府出資組建的國有獨資公司，同時掛三個牌子即重慶機電招標局、重慶成套招標局、重慶市政府采購中心。集中采購機構到底是“半政府機關”、獨立事業單位還是特殊非營利企業？各種做法莫衷一是，難以明確其采購代理活動中的業務范圍、具體權利義務和職責程序，不利于集中采購機構的順利發展，也不利于對其實現有效監管。此外，集中采購機構的預算體制有的為全額預算撥款，有的為差額撥款，也有的為自收自支。這樣還可能導致集中采購機構工作效率不高，尤其是實行全額財政撥款的集中采購機構，集中采購工作量大，但缺乏收入激勵機制，往往淡化了采購機構的責任心，降低了工作效率。

其三，對政府集中采購機構的隸屬機制規定各不相同。《政府采購法》要求集中采購機構要與財政部門脫鉤(參見《中華人民共和國政府采購法》第六十條之規定)，但從財政部門中分離出來后，集中采購機構（采購中心）的管理體制和運行機制始終未有明確法律規定，在實踐中，政府集中采購機構的設置規定地區之間不統一，政府采購中心的隸屬關系模式亦各不相同，例如各省（自治區）直轄市和省會城市成立的政府采購中心的隸屬機關就包括了：省（市）政府直屬、機關事務管理局、政府辦公廳、國資委、發改委、財政廳（局）、財政局代管、行政上歸財政局而業務上歸其他機構管理、接受市政府采購委員會領導、接受市政府采購專業技術顧問委員會和政府采購行政監督委員會領導、機械設備成套局、招投標中心或統一的政府行政服務中心，有些還直接認定采購中心的公司性質而無上級監管機關(資料參見中國政府采購網http://www.ccgp.gov.cn的相關統計報告)。集中采購機構隸屬不同的部門管理，監管方式和范圍不具有一致性，特別是設立在財政部門監管權之外的政府集中采購機構借此“擺脫”財政監管，這樣不但不符合《政府采購法》的要求（參見《中華人民共和國政府采購法》第十三條之規定），也會造成集中采購機構的工作缺乏財政部門的支持，采購工作難以與預決算工作順利掛鉤。另外，由于集中采購機構的獨立事業單位法人性質，中央級的采購中心對地方采購中心沒有領導和業務指導關系，上級政府的采購中心對下級政府的采購中心也沒有領導和業務上指導關系，這使得國家有關政府采購的政策、法律和精神無法暢通貫徹，也不利于政府集中采購機構之間的交流學習。

此外，各地政府采購集中采購機構設置的差異性，還造成了對市場的地區隔閡，降低了采購制度的透明度，導致供應商在采購活動中的無所適從。

二、政府集中采購機構監管制度存在的問題

如上所述，政府集中采購機構設置上，存在法律規定模糊、具體規定不統一等問題，當前的政府集中采購機構的隸屬關系、監管體制比較混亂，而《政府采購法》也沒有對財政監管部門和各類采購代理機構的主管機關職責權限做出明確的界定，使得監管部門在對政府集中采購機構的代理采購活動進行監管時，屢屢出現失誤、缺位或越權現象，造成對集中采購機構的監管不力。

問題之一，集中采購機構和監管部門的職能范圍劃分缺乏統一化標準，監管部門在監管過程中直接插手具體的政府采購活動。《政府采購法》規定“采購人提出采購需求，委托采購代理機構組織采購，監管部門負責對采購人、代理機構和供應商實施管理和監督”。但實踐中，本應由集中采購機構實施的代理行為和工作職能，例如收取履約保證金、依一定程序委托中介機構招標、編寫招標文件、合同履約驗收等，常常被監管部門直接執行；或監管機關直接以部門意見影響評標，干擾正常的專家評標工作；有的地區的集中采購機構直接設在財政部門，實際操作中出現財政部門自己采購、自己代理、自己監管的三位一體現象。

問題之二，多頭管理實際上造成了監管混亂。“管采合一模式”下，財政部門對采購中心難以實現有效監管，但多頭管理體制容易導致監管職責分工不明確和實質上的監管缺位。從政府集中采購機構的設置和隸屬情況來看，一個集中采購機構往往接受多個政府機關的監管、領導（例如有的集中采購中心行政上歸一個部門，業務上又歸另一個部門或幾個部門），缺乏關于監管權力分配的明確法律規定，缺乏對具體組織或個人進行責任追究的程序規范，現有的部門規章、罰則不統一。例如財政部門對一項具體的集中采購事項、采購當事人進行監管時，往往又有多個機構同時可以實時監管權，各機關何時介入、怎樣介入、彼此之間如何協調管理，均缺乏可循之規。對于各個監管機關而言，其處理、處罰決定的執行力將大打折扣，監管機關、主管部門在對采購中心和具體事務監管時的任意和采用雙重標準的做法，腐蝕了政府采購的嚴肅性與權威性，妨害了監管目的的實現；對集中采購機構而言，其要接受主管部門和財政監管部門多重領導和監督，增加了其工作負擔。

三、政府集中采購機構在運作中“被弱化”的問題

當前立法和行政體制對集中采購方式、集中采購機構的保障力度依然不夠，政府集中采購機構有被弱化的情況。

首先，在建立政府采購制度之前，我國長期以來實行的是分散采購方式，各部門、各級政府機關自行組織采購，隨意性大，受監管制約程度低。《政府采購法》規定因“本部門、本系統、本單位特殊要求”可以分散采購（參見《中華人民共和國政府采購法》第十八條之規定），但沒有對什么是“特殊要求”作出詳細規定，這樣，就為各采購單位自行制定規則留下來余地。從“趨利規避”的角度來看，各采購單位出于“部門利益”，傾向于以分散采購方式來較為任意的使用辦公資金或各類專項撥款、自有資金。目前，采購人自行采購的傾向性比較明顯，以“項目特殊”為由采取部門集中采購和分散采購或將采購業務委托給社會招標代理機構的比例在不斷增加，委托給集中采購機構的集中采購業務量增長幅度相對減小（這其中存在監管機關、上級部門不依法審批采購目錄的情況）。另外，集中采購機構是政府集中采購業務的執行機構，應當履行相應的代理義務和法定職能，但實踐中往往將其職責范圍限制在接受采購計劃開始到組織招標結束期間之內，使其無法監督招標執行以及合同的履約驗收情況，削弱了其在政府集中采購活動中的重要作用。

其次，客觀上存在人才匱乏、物力支援不足的問題。以筆者參與實踐調研的結果來看，目前的政府集中采購機構——政府采購中心大多存在人員不整的情況，政府采購中心人員編制一般為1、2人到50人不等，而縣級設立的采購中心往往僅有2—5名工作人員，且現有人員在上崗時由于沒有相應的資格要求，基本上沒經過專業系統的業務和法律培訓，其業務素質和工作能力很難適應發展的需要（相關數據來自嘉興市財政局相關調研數據和嘉興市財政局：《關于嘉興市本級政府采購工作的調研報告》，二〇〇七年五月十日）。這種客觀上的人力資源匱乏，無法滿足《政府采購法》對采購人員的任職要求的規定（參見《中華人民共和國政府采購法》第六十二條之規定）。其主要原因在于：我國政府采購制度發展歷程較短，沒有足夠的人才和制度積累，現在尚未建立起行之有效的采購專業人員的培養培訓制度，難以加快人才的自我培養進程；缺乏相應的職業技能考核和崗位評價制度，對于現有采購工作人員無法也無力進行業務與能力考核，削弱了采購工作人員自我提高和自我約束的積極性；缺乏相應的職業資格準入制度和專業工作上崗制度，使得一些有一定專業技能的人員無法通過公平、便利的途徑進入采購中心工作。此外，集中采購中心從財政部門分離出去后，有的實施獨立辦公，有的重新劃分隸屬于某個部門，但由于其不承擔主管機關的重點工作，往往不受重視，存在辦公經費不足、辦公地點分散，沒有招投標場所等實際困難。

政府采購中心人力、物力的缺乏令其在辦理采購事務時常常會出現力不從心、拖沓潦草的情況，造成采購中心的業務信譽度下降，使得一些采購單位轉而自行采購或委托其他社會中介機構采購，集中采購機構的業務量下降又會進一步惡化其獲得人力物力資源的條件，制約了集中采購機構工作的順利進行和健康發展。目前許多地方政府成立行政審批服務中心，以集中辦理政府及其部門的各種行政性服務，將關于政府集中采購資格審批登記、招標投標等工作部門或人員通通放置于該中心內，此類做法忽視了政府集中采購工作的特殊性和法定程序要求（集中采購性質與服務對象的特殊性、采購程序的特殊性與完整性、采購信息的保密性、招投標程序、合同協商過程的復雜性等），不利于對法律的貫徹和執行，不利于維護當事人的合法權益。

四、如何改善和發展政府集中采購機構

首先，應當進一步重視政府集中采購機構在政府采購活動中的重要性。集中采購模式具有事務集中、透明度高、方便監督的特點。政府采購的實踐證明,在我國實施集中采購的優勢是十分明顯的，其有利于充分發揮規模效益、降低政府采購活動的監督成本，有利于形成公平的競爭環境，有利于發揮政府采購的政策功能。而分散采購方式缺乏制度約束和監督機制，采購的隨意性大，采購行為透明度低，難以形成規模效益，更易滋生腐敗。在實踐中，應當限制分散采購適用的范圍，嚴格制定和執行審批制，部門、單位出于個別需要不得不自行采購的，必須提交正式、公開的申請，進行陳述舉證。應當完善相關配套制度，盡快出臺《政府采購法》實施細則，保證法律規定的集中采購任務須由集中采購機構承擔。同時，政府財政部門會同相關部門認真編制政府集中采購目錄，根據實際情況和部門、單位的需要，根據國內外市場情況的現狀和變化，認真研究集中采購目錄中每一個項目的組織實施方式，制定切實可行的實施方案，并精心組織實施，將集中采購目錄做深、做細、做到位。同時要做好年度政府集中采購目錄的執行工作。

其次，在我國政府采購制度剛剛起步和發展的情況下，有必要不斷完善集中采購機構組織管理制度和采購監管制度。我國政府集中采購機構的制度完善，應當采購完成政府采購政事分離，明確現有采購中心的性質地位與職責分工。更好地發揮集中采購機構的能動性和專業性。具體可以從以下幾個方面進行改進。

第一，借鑒國外經驗，結合我國目前發展中存在的問題，可以規定由財政部來主持設立一個國家政府采購委員會，統一負責全國政府采購的政策法規的制定、修訂和監督執行，負責全國集中采購機構的管理，供應商投訴仲裁處理等工作。委員會下設政府采購局和政府采購仲裁委員會。各級政府也相應設立專設性的或一般協調性的政府采購委員會（委員會可不常設，由人大、政協、財政部門、審計、紀檢監察、機關事務管理局、政府辦公廳、發改委等有關部門共同參與，協調工作），保證政府采購工作上下法令通暢，部門彼此協調。

第二，鑒于目前政府集中采購機構隸屬關系混亂的狀況，法律法規中應有必要明確各級政府集中采購機構的組織隸屬、主管機構的工作職責和法律責任，確保財政部門依法履行監督管理職能，避免多頭共管的情況；而且應盡快實現從中央到地方各級政府關于政府集中采購規則的基本統一。從國外做法和經驗來看，政府集中采購通常是由集中采購機構負責組織實施事務，集中采購機構或者由政府設置獨立機構，如英國、美國(姚聰莉：《政府采購制度的國際比較及對我國的啟示》，《陜西省行政學院陜西省經濟管理干部學院學報》，2005年03期；孫輝：《美國聯邦政府采購制度及其經驗啟示》，《全球科技經濟瞭望》，或者設在財政部門，如比利時、韓國等。集中采購機構屬于國家行政機關，集中采購機構的工作人員屬于國家公務員，享有廣泛的職權，主管機關對代理采購機構的監管體制中著重于對采購結果的評估，一般聘請獨立的財務分析公司和專家進行抽查，被抽查的采購項目從采購計劃制定到合同履約的全過程都要進行非常嚴格和仔細的審查（肖輝：《政府采購的國際做法及啟示》，《山西建筑》，2004年17期）。這些做法有一定的借鑒意義。我國的政府采購法律法規可以明確規定政府集中采購機構直接隸屬于本級人民政府，例如深圳市政府采購中心隸屬深圳市政府；也可以明確規定由財政局設立的專門機構負責監管政府集中采購機構，例如上海市成立政府采購委員會進行監管。

第三，立法中應當明確規定我國的政府集中采購機構不能設立為企業性質的經營實體。因為政府采購是一種政府行為和行政活動，企業既沒有行政手段，也不能由企業將政府行為通過企業經營機制運作。否則，將從機制上動搖和影響《政府采購法》的宗旨和原則。

第四，對現有的政府采購中心，一方面須完善其工作規則，制定比較全面的程序守則，推行行之有效的格式模版，簡化工作難度；另一方面，加強對采購中心從業人員的業務技能和法律知識培訓，可比照財會、法律從業人員任職資格考試制度，建立一套專門的采購代理工作人員的職業資格準入制度，以此來公平合理的吸收人才、促進機構發展。

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