論城市中低收入群體住房消費保障——一個住房公共政策視角

○郭麗

（廣東金融學院 廣東 廣州 510521）

一、引言

住房是滿足人的基本生理需要和安全需要的前提，妥善解決居民住房問題對維持社會穩定有很大的幫助。然而，高速發展的房地產業所伴隨的日益高企的房價這一經濟現實正逐步弱化每個居民“住有所居”的權利，甚至于導致低收入群體的住房權利的喪失。對此，政府從供應角度采取了三個層面的政策配給：第一個層面是完全通過市場機制供應商品房，第二個層面是具有一定政策性補貼的經濟適用房及限價房，第三個層面是具有托底性質的廉租房。但這三個層面在政策銜接上有所脫節。因其面向的不同對象群體很難從經濟收入上來合理劃分，即保障的對象群體邊界模糊，導致了“夾心層”問題的存在，使得上述系列政策對這一經濟現實的改善并不明顯。而不明顯的更深層原因在于以上這些政策配給均屬于住房產業政策和住房政策，是一種市場化機制的經濟政策而不是住房市場公共政策。就理論層面而言，市場機制是一種有效的資源配置方式，在完全競爭條件下，市場方式可以實現資源配置的帕累托最優，即通過合理的市場競爭能夠有效地解決效率問題。然而市場并非萬能，當市場機制對資源的配置產生其自身無法克服的缺陷，即市場對資源配置無能為力時，“市場失靈”就產生了，此時，市場機制失效。這種過度偏重于由市場來解決住房問題的政策導向導致其定位、目的及目標都與公共政策的原則相背，體現為市場不能提供足夠的住房公共產品以及出現房產開發商的自然壟斷。因此，住房問題完全依靠市場機制來解決是不夠的，政府要通過相關的政策對住房建設、交易、保有等各個環節加以調節，以確保最大限度地滿足各個階層的絕大多數居民對住房的需求。鑒于此，產業政策和住房政策向住房公共政策回歸成為必然，這意味著房地產要從過度市場化向社會保障屬性傾斜從這個層面而言，市場失靈在某種意義上成為住房公共政策形成的邏輯起點，即為了彌補市場缺陷，客觀上需要政府及時制定并有效實施住房公共政策來干預市場，保護經濟效率，維護社會公平。

二、住房公共政策的功能體現：制度創新與實踐再造

1、住房公共政策更新了作為管理主體的治理理念

哈羅德·拉斯韋爾（Harold D.Lasswell）認為，公共政策是一種含有目標、價值和策略的大型計劃。而戴維·伊斯頓（David Easton）則認為，公共政策是對全社會的價值作權威性的分配。兩者都是從管理功能和目的角度對公共政策進行界定。這類界定強調公共政策是公共權力機構為解決政治、經濟與社會生活中出現的公共問題而實施的管理手段，同時強調公共政策是公共權力機構為處理和協調社會利益問題而實施的管理，是對社會利益的重新調整和分配。公共權力機構的典型代表是政府，政府掌握著管理和社會公共事務的權力。這意味著隨著經濟、社會、文化等外在變量的變化，作為管理主體的政府必需不斷更新自己的管理理念，以有效地解決公共問題，高效地提供公共產品和公共服務。具體到住房公共政策，它的功能是解決公共住房問題，解決公共住房對當今社會中低收入階層與社會發展所產生的負面影響。住房公共政策不僅是一個客觀存在的靜態事物，而且也是一個動態的行為過程。公共權力機構為了解決住房公共問題而實施政策問題認定、政策規劃、政策評估和政策終結等行為。它作為一種行為準則，能夠約束和引導政府本身、房產開發商以及購房者的行為。因此，作為一種全新的治理理念，公共住房政策必然涵蓋不同階層的消費需求，針對不同階層的需求構筑了全方位、多層次、立體式的住房保障體系，從而有效緩解以往住房市場凸顯的矛盾。

2、住房公共政策是一種全面的制度創新

公共政策具有長期的效力，是政策設計者和推行者在利益的總和、協調、綜合的基礎上，通過科學的政策制定和有效的政策執行，最大限度地減少政策執行成本，通過政策—制度—關系的邏輯承遞關系，利用政策體系的建立和執行最終達成新的制度安排的過程。它構建了全面的框架體系，包括供應體系、申報制度、輪候制度、運作方式、管理機制和退出機制等，最大化地實現住房供給激勵機制和資源配置方式的高效率，并通過利益界定達成新的均衡，實現改革各行為主體的利益共享。這一框架體系涉及保障性住房的所有環節，形成了規劃、建設、分配和管理的統一制度和工作機制，從而在制度層面上保障了建設目的性和預期性目標的達成，在政策層面上實現了一系列制度突破和創新

3、住房公共政策是一種有效的實踐模式

住房政策體系是由不同空間和時間維度的各項分支政策組成的整體，政策功能的正常發揮有賴于分階段各政策的正確制定和順利實施?；谡α恐鲗У淖》抗舱呤且环N有效的實踐模式，從香港公屋制度和新加坡的組屋制度，以及澳門和日本的公共房屋制度實踐經驗來看，它解決了由于政府財政負擔過重而導致的政府失靈和市場缺陷所導致的市場失靈的雙重矛盾。

三、住房公共政策的三維框架

住房公共政策是指依據特定時期的目標和公共政策的基本程序，通過國家的公共權力來協調住房市場各主體與利益集團之間的利益關系，以便達到住房市場各主體利益之間的利益均衡的行為準則。而目前，我國要形成完善的住房公共政策，面臨以下三個問題。

1、住房市場的金融公共政策

住房市場是一個資金密集型市場，無論是住房開發還是住房購買都與金融支持程度密切相關。不同的住房金融政策決定了住房市場不同程度的發展與繁榮。完善的住房金融服務體系包括六個方面：完備的住房金融政策和法規、健全的住房金融機構、豐富的產品和工具、高效的融資市場、靈活多樣的經營模式、完善的風險分擔機制。但目前，我國的住房金融體系還不完善，主要包括商業性和政策性兩方面。

（1）商業性。商業性方面表現在三方面。一是住房融資的渠道過窄，融資的品種非常單一。中低收入家庭住房融資非常困難，且缺乏有效的風險承擔機制。當前住房資金來源主要通過銀行信貸來解決，占全部融資的79%，體現為過度依賴商業銀行信貸。上市融資、信托融資、債券融資以及其他融資方式十分有限。二是資金的期限不匹配。目前，各大商業銀行商業性住房消費信貸的資金來源主要依賴一般居民儲蓄存款。由于一般儲蓄的資金具有短期性和隨意性的特點，遠不能滿足住房信貸數量大和期限長的要求，因此造成存貸資金結構、數量和時間上不能合理匹配的局面。用短期的資金發放長期的貸款，容易使銀行形成支付危機，從而給住房金融的進一步發展背上巨大的包袱，隱含巨大的金融風險。三是住房抵押貸款問題重重。住房抵押貸款利率低、期限長，由于尚未建立風險管理體系，風險非常大。其次，抵押貸款的創新性不夠，品種單一，制度不完善。服務體系不完善，還款方式單一，操作程序復雜，影響了居民貸款購房的積極性。另外，房地產金融的二、三級市場即房地產抵押證券市場沒有形成，住房抵押貸款涉及土地、房產等政府部門，又涉及評估、保險、房產經紀、公證等一系列社會中介機構，還牽涉到房地產開發企業，而當前這一領域相關法律法規并未完善。

（2）政策性。政策性方面表現為專業性和政策性住房金融體系不健全。包括：一是政策性住房金融發展滯后。對中低收入等特定人群缺乏政策性住房金融支持，如住房預售制度。開發商通過商品房預售可以提前回籠部分資金，降低財務費用，提高資金周轉率。而購房者在商品房預售制度下卻要承受住房面積縮水、小區規劃變更、延期交房、開發商攜款失蹤等風險，使得該制度演變為開發商獲取暴利而消費者單邊承擔風險的一種機制。二是住房按揭政策過度寬松。一方面是利率優惠政策，另一方面是第二套住房的信貸政策。個人住房按揭貸款的基準利率低，利率優惠幅度達到30%。而第二套住房的信貸政策，使得投資者能夠便利地利用銀行的金融杠桿從而加大住房的投資比重。這兩方面的合力作用，造就了較低的個人住房按揭市場準入門檻，助推了房價并制造了房市泡沫，導致中低收入者被迫擠出住房市場。三是公積金份額有限，政策效果不明顯。住房公積金制度的初衷是利用金融杠桿，互助互利，對穩定房價和解決中低收入人群的住房困難提供資金支持。但在實踐中各地住房公積金制度發展極不平衡，各個行業之間的發展也存在很大的差異。其次，公積金政策中民意參與性不足，忽視民意參與的程序，有失公積金公共政策的公正性和合法性。如廣州2009年初的公積金制度的調整政策，雖然從宏觀上能增加公積金資金的積累，但在微觀上卻損害了繳交人的還款能力和合法權益?？傮w而言，住房公積金制度還遠未發揮其應有的作用。

2、住房市場的土地公共政策

土地制度已經成為中國房地產健康發展的最大障礙。由于缺乏住房市場的土地公共政策，在既有的土地制度安排下，土地市場存在以下缺陷。一是利益分配關系失衡。土地市場的利益分配關系嚴重失衡，農民及城市居民的利益受到嚴重侵害。具體表現為土地的所有權、使用權、土地的出讓、出租等，農民沒有成為市場的主人；在征地過程中，農民成為弱勢群體，沒有實現平等自由的等價交換；在拆遷市場上，被拆遷者處于弱勢地位，其拆遷權力沒有得到很好的保障。城市與農村的土地邊界模糊，這種土地邊界的不確定為代理人即地方政府提供了侵占農民利益的制度基礎。二是多重委托代理鏈條。各級政府通過層級代理來行使土地的權能，而土地產權的缺陷使得處于代理鏈條底端的地方政府主導了當地土地各權能的使用與變更，并以此極力擴張土地交易規模。尤其在土地出讓金政策上，中央政府與地方政府的利益博弈成為常態。在現行體制下，由土地產生的資產（源）性收益和大部分稅費基本上歸地方所有，加之我國實行財政“分灶吃飯”的政策，各地政府在財政收入不足的情況下，只有利用土地出讓籌集地方建設資金。由于沒有形成土地的公共政策，中央政府與地方政府之間利益關系的調整難以在土地問題上達成各當事人之間的利益協調與平衡，使得土地市場所面臨的問題與利益沖突十分嚴重，形成地方政府土地財政及土地交易腐敗。而為了鞏固土地財政，地方政府自然就把住房市場引導到以投資為主導的市場，結果導致房價高企，大量中低收入者被迫退出住房市場。三是土地“招拍掛”制度存在重大缺陷。自2004年實行“招拍掛”以來，土地拍賣價格偏離理性、瘋狂飆升，部分地方在2007年頻頻出現地王項目。其次，大開發商在“招拍掛”制度框架下成為土地市場的壟斷者?！皟r高者得”的原則為市場進入者設置了資金上的高門檻，使實力強大的開發商因此而獲得與地方政府博弈的籌碼，從而拖欠地價款坐等土地升值、延遲開發等，這是導致房價屢創新高的另一個原因。

3、各國住房市場的法律公共政策

發達國家都非常重視住房保障制度的立法工作，我國則相對滯后。

（1）美國的住房法律公共政策。美國早在1934年就有了《國民住宅法》，此法要求建立住房管理署，設立聯邦存款和貸款保險公司，由政府提供低利息貸款，鼓勵私人投資于低收入家庭公寓住宅，并規定在10年內為低收入家庭提供600萬套政府補助住房。隨后頒布的《合眾國住房法》規定，要為低收入家庭修建公共住房制定長遠計劃，以及陸續推出的《城市住房發展法》、《國民可承擔住宅法》、《公房管理改革法》和《住宅抵押貸款法》等法案，從法律制度層面對中低收入階層的住房保障進行明確的界定。明確住房保障的對象、保障的標準、保障的水平、保障資金的來源、專門的管理機構以及對違法違規行為的處罰措施。明確規定居住權是公民權利的重要組成部分，從而為建立住房保障制度以及相關政策措施的采用提供法律依據。目前，美國在住房保障立法方面已形成了比較完善的體系，涵蓋了公共住房補貼、房租補貼、消除貧民窟等諸多方面。

（2）日本的住房法律公共政策。日本政府于1950年先后制定實施了包括《住房金融公庫法》、《公營住宅法》、《日本住宅公團法》、《城市住房計劃法》等40多部相關法律來保證住房保障制度的有效執行。日本住宅方面的法規體系大致可分為三類。第一，引導住宅產業發展綜合性政策和法規。第二，具體組織和實施的政策法規。第三，住宅產業技術、標準的法律法規。這些法規體系明確了中央政府和地方政府在住宅供應方面的責任，在必要時，國家必須從財政、金融及技術上給予中低收入一定的援助。

（3）新加坡的住房法律公共政策。新加坡于1927年根據《新加坡改造法令》成立了新加坡改造信托基金會，負責編制總體更新規劃方案、制定更新計劃、為更新計劃拆除房屋的居民提供住房。此后，新加坡開始發展公共住房。1960年，新加坡政府又根據《住房發展法》成立了房屋發展局，是法律和國家發展部的一個法定的獨立部門，也是新加坡公共住房發展的惟一權威機構。此機構除了為有資格的居民提供出售或出租的公共住房外，在改善住房建設技術方面也起著積極的作用。此外，新加坡在1981年11月還提出《中央公積金法》（修正案），推出了強制性住房保險計劃，旨在減少抵押風險并保證在組屋擁有者喪失償還能力的情況下由中央公積金負責清償尚欠的余款。

（4）我國的住房法律公共政策。與上述發達國家相比較，我國住房法律公共政策仍處于缺失狀態。從1998年開始，我國出臺了一系列旨在促進房地產業持續發展的調控政策。但是，由于這些措施大部分都為短期措施，同時存在著各項政策目標的不一致性甚至矛盾性，形成了房地產業一直缺乏強制的、權威的基本法律作為行業發展的依據和指引的局面。目前，各地執行的有關經濟適用房、廉租房等方面的行政法規主要有：1993年的《關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》，其中包括《關于大力發展經濟適用住房的若干意見》、《關于進一步加快經濟適用住房建設有關問題的通知》、《經濟適用房住房開發貸款管理暫行規定》以及《住房公積金管理條例》等；1999年的《城鎮廉租住房管理辦法》；2003年的《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》；2004年的《城鎮廉租住房租金管理辦法》；2005年的《城鎮最低收入家庭廉租住房申請、審核及退出管理辦法》等。在執行貫徹這些法規的過程中，我國政府僅靠行政手段來進行住房保障，并未上升到立法保障層面，這與中低收入階層的住房保障的目標不相適應。公共住房立法的缺位，對于現代意義上的住房保障而言，意味著仍未建立起一套完整的法律保障體系。其次，司法執行不力，司法效率低下。目前，土地征用、出讓、轉讓和儲備房屋拆遷等制度不太合理，住房的開發、銷售、出租、中介和物業等市場制度不健全。這種基礎法的缺位，導致目前住房體制有三大弊端：一是政府與人民的關系。政府本應為民謀利，但實際上卻成了與民爭利；二是政府、人民與開發商的關系，政府本應為民謀利，實際上卻存在地方政府為開發商謀利的問題；三是由此形成了罷黜政府的公共住房開發隊伍和住宅合作社，獨尊開發商的局面，培育了開發商壟斷集團。

四、政策建議

1、建立與中國住房制度相適應、符合中國國情的住房金融制度體系

建立“市場主導、監管有度、一二級市場聯動、風險共擔”的住房金融體系，建立多元化、多層次的住房金融市場，利用不同融資方式、不同金融產品、不同金融市場，來滿足多層次住房融資的需要。一是完善信貸體系。實行差別化的住房信貸政策，優先支持中低收入居民購買第一套中小戶型的自用住房，對于第一套住房以外的其他貸款，實行屢進的首付比例和貸款比例。設計針對中低收入家庭的住房信貸產品，比如說政府的貼息貸款，可以適當降低中低收入居民的住房貸款利率。發展多樣化的住房信貸機構，建立中低收入居民為主要對象的專業金融機構，支持中低收入家庭購買中小戶型、中低價位的住房。鼓勵和引導金融機構積極開展住房信貸業務，提高市場的流動性和融資的效益，包括分散和降低風險，建立住房信貸的資金流動制度。進行金融工具創新，推行住房抵押貸款證券化，分散金融機構的風險，增強資產的流動性、變化性。二是健全政策性金融體系，完善公積金政策。明確公積金主要向中低收入家庭提供信貸，包括公積金的歸己、投資管理和發放，適當限定公積金融資的對象和融資的比例，對第一套住房降低利率提高融資額度，同時針對不同戶型面積進行差別化政策。擴大住房公積金的繳交面和履蓋面，樹立“以人為本”的理念。改革住房公積金的使用辦法和業務管理辦法，變城市內封閉性的運作機制為開放的區域間公積金融通運作機制。加強對住房公積金的監督，把公積金的公共利益建立在繳納者的微觀利益之上。三是拓寬住房金融融資渠道。建立商業性住房金融和政策性住房金融有效結合的制度，積極培育和完善住房債券、股票、信托和基金等市場，設立專門的住房融資機構，包括抵押貸款、協會、安全證券公司等。開展住房貸款證券化和結構性融資，發展住房租賃、融資租賃，由金融促進公司與政府的住房保障合作，以租賃方式向中低收入家庭出租小戶型住房，以便政府利用少量的住房租金補貼引導整個社會和市場來建設和經營小戶型的住房，解決中低收入家庭的住房問題。四是健全住房金融機構的風險分擔機制和轉移體系。組建住房擔保公司，為中低收入居民購買住房提供擔保，適當注入國家的信用，設計和開發出適合普通居民住房擔保的產品。

2、制定中國住房市場的土地公共政策

一是完善現行土地的法律法規。通過程序確定住房土地市場的公共利益，通過政府公權力來平衡政府、企業、個人之間的利益關系。同時，劃清政府與市場的邊界，讓土地政策、廉租房、經濟適用房建設政策進一步制度化，以形成市場有效預期。可以借鑒新加坡的做法：90%的用地不做商品房開發，而由政府開發住房，低價提供給居民居住。二是建立全國性的土地基金。以級差地租的方式收取土地出讓金，以中央轉移支付的方式讓全國居民分享城市化進程中的成果，以此減少由于住房作為財富分配及轉移機制所帶來的分配不公。三是界定土地的基本權能，確立城市與農村的基本邊界，保護農民與城市居民的根本利益不受侵害。四是推動土地征用制度的改革。制定新的土地征用辦法、補償標準和補償機制，嚴格區分公益性用地和經營性用地，明確界定政府土地征用權和征用范圍，保障農民作為土地產權主體的權利。建立征地監管體系，培育獨立自主的土地征用、出讓和轉讓等土地市場主體，包括供給主體和需求主體，將土地總體規劃的調整審批權限以及土地出讓金的管理權限上收，對建設項目用地嚴格地管理，避免地方政府既當所有者又當經營者和監管者。探討農耕土地的出讓和轉讓制度，建立農村土地所有權和使用權出售和出租機制，探索土地出讓綜合評標方法，推進經營性單位劃撥土地和無償占用土地向有償占用土地轉變。建立失地農民的社會保障和就業制度。五是建立行業用地監控體系及制度，完善土地規劃監管制度。加大土地管理執法力度，維護良好的土地市場秩序。六是改革土地出讓、轉讓制度。對經濟發達地區財力增長較快而房價又畸高的城市，可探索由購房戶分期支付土地出讓金的辦法來建設特定商品房；減少劃撥用地，取消協議出讓土地，完善土地招標和拍賣制度；對宗地的出讓面積應加以控制并限期開發完成、限期上市，防止囤地和囤房；土地出讓前必須有規劃控制指標，盡量采取熟地出讓的方式出讓土地。

3、完善政策法規，制定《住宅法》

法制建設滯后于行業發展所帶來的一系列相應問題，已嚴重影響了房地產業的規范發展以及住房公共政策實施的嚴肅性和可持續性。因此，應優先考慮出臺《住房保障條例》，從法規上規定住房保障的對象、保障標準、保障水平、保障資金的來源、專門管理機構的建立，以及對違法違規行為的懲處措施等內容，待時機進一步成熟后再開展《住宅法》立法工作。我國有必要盡快制定《住宅法》，通過制定住房市場的中長期公共政策，以法律保障每一個公民的基本居住權得以實現，從而體現中國住房公共政策的基本原則。

加快《住宅法》立法工作的意義在于：一是從法律上確立人民的住房權；二是重新建立多元化的住房供應市場體制，讓開發商供應房屋以外的住房供應途徑切實發揮作用。按照目前住房保障規劃，政府需要大量低價或無償為保障性用房提供土地和資金，這會對地方政府財政收入等政績考核指標帶來壓力。在目前的住房供應體制下，政府顯然存在多個經濟目標沖突的問題。因此，在內容上，《住宅法》應該主要包含以下三個方面。一是住房保障功能，強調居民有住房權，實現“居者有其屋”。二是保護消費者權益，對由擁有住房權而產生的房屋處置、物業費等問題做出相應的規定。三是重構市場制度，對房屋供應結構進行重新審視和調整，逐步轉變由開發商壟斷的住房供應體制，形成政府、單位、開發商“三位一體”的住房供應體系。即建立和發展國有獨資公共住房開發企業、住宅合作社、建筑開發商三支住宅建設開發隊伍，建立和完善以非營利公益性住房為主的廉租住房、經濟適用住房、合作住房和商品住房四類住房供應體系，對不同收入家庭實行不同的住房供應政策。改變開發商壟斷的住房供應現狀，應將政府供應、居民互助建房等共同列入住房供應主體范圍。

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