農民合作經濟組織發展問題探析

○陳靜然陳潮昇

（1、四川農業大學 四川 雅安 625014 2、中共成都市委黨校 四川 成都 610110）

目前，我國農村經濟社會發展總體上進入加速破除城鄉“二元結構”、推進城鄉統籌發展的新階段，農業產業化、農村城鎮化、縣域工業化、農民轉型化趨勢明顯，客觀上需要在穩定家庭聯產承包責任制基礎上大力發展農民合作經濟組織，為進一步提高農業生產力、促進農民增收以及轉移農村剩余勞動力等方面創造出新的制度供給。

一、農民合作經濟組織發展的歷程及現狀

農民合作經濟組織是指在家庭承包經營基礎上，由農業從業者在堅持不觸動農民生產資料私人財產權和堅持自愿、公平、民主、互利等原則的基礎上，由農民及利益相關各方將土地、資金、勞動、技術和管理等生產要素，以一定形式組合形成的從事農業生產、經營或服務的經濟組織。它建立在農民自愿基礎之上，對組織的管理以經濟和法律手段為主，貫徹“入社自愿、退社自由”原則，實行民主管理。

我國農民合作經濟組織改革發展的初始路徑，是在政府主導下通過建立地區性合作經濟組織，以取代傳統人民公社體制。這一改革過程表現為：1983年中央1號文件提出在農村發展合作經濟的設想；1984年中央1號文件提出改革傳統人民公社體制，要“設置以土地公有為基礎的地區性合作經濟組織”；1987年中央1號文件闡明了鄉村合作組織的基本職能是生產服務、管理協調、資產積累和資源開發；1991年11月《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》提出，把以家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制作為我國鄉村集體經濟組織的一項基本制度長期穩定下來；1993年，這項農村基本經濟制度被寫進憲法。

我國農村曾長期實行政社合一的人民公社制度，在這一制度下的農業合作化過程實質上被異化為非自愿原則的集體化過程，合作社自主權被弱化，在集體“統”的層面“吃大鍋飯”現象嚴重，農民承受了公共決策的種種后果。家庭聯產承包、統分結合雙層經營體制的建立，使農民獲得了生產經營自主權，成為獨立的財產主體和市場主體，極大地解放了農村生產力。然而，新體制在改變農村落后面貌的同時，農業極小規模經營方式被固化，絕大部分地區性合作經濟組織也未能擔負起“統”的職責，反倒出現了“分”得過散的狀態，使農村生產力與生產關系一直處于低層次相互適應的水平，導致農村經濟增長總體上出現了前10年生產力水平快速上升、中間10年平穩上升、近些年徘徊的局面。

我國農民合作經濟組織改革發展的另一條路徑，是在20世紀80年代中期，伴隨農村產業結構調整，由農民自發組建、在政府引導下發展新型農民合作經濟組織，此后在全國迅速發展。2007年7月1日《農民專業合作社法》頒布，標志著我國農民合作經濟組織步入了依法規范發展的軌道。新型農民合作經濟組織不觸動家庭經營體制，不影響農戶生產經營自主權和家庭財產所有權，以農村生產要素為紐帶，克服了地區性合作經濟組織“統”的不足，又在“分”這一層次進一步激發出活力，提高了農民組織化程度，實現了小生產與大市場的對接，較好地解決了村級組織“統不了”、一家一戶“辦不了”、政府部門“包不了”的問題，成為今后我國農村微觀經濟組織制度建設的方向。

目前，我國新型農民合作經濟組織主要有四種類型：一是專業合作社。它是由同類農產品生產經營者或同類農業生產經營服務提供者和利用者，采取自愿聯合、進行民主管理的互助性經濟組織。二是經營性專業協會。專業協會有“服務性”和“經營性”之分，服務性專業協會將逐步被規范為社團組織，經營性專業協會是具有過渡性質的專業合作社。三是社區合作社。主要指農村股份合作社，包括土地股份合作社、資本型股份合作社、村級集體經濟組織改制的股份合作社。四是經濟聯合體或生產組合。它是由兩個或兩個以上家庭（合伙人）共同出資、共同經營、共負盈虧的臨時性組織。

新型農民合作經濟組織運作模式主要有三種類型：一是能人領辦型。指包括村干部、技術能手、種養大戶、運銷大戶、農民經紀人等牽頭，組織農民自發成立，形成統一的生產、加工、銷售聯合體，主要為農戶提供產前、產中、產后服務。二是龍頭企業帶動型，即“公司＋協會＋農戶”。它依托農產品加工營銷企業而興辦協會，以契約關系和利益為紐帶，向農戶提供良種、種苗、農資、技術、信息、銷售等服務，農戶按價格同盟向企業提供特定農產品，形成產、供、銷一體化的經濟聯合體或利益同盟。三是政府部門帶動型，即“政府部門＋協會＋農戶”。指政府有關部門結合自身職能牽頭興辦協會，由政府相關部門提供資金、技術、信息、銷售等服務，一般是無償服務，會員在協會指導下進行生產經營。

二、農民合作經濟組織發展面臨的制度性障礙分析

據農業部農村合作經濟管理總站的統計顯示，到2007年，我國各類農民專業合作經濟組織總數超過15萬個，成員規模2363萬戶，占全國農戶總量的13.8%；帶動非成員農戶5512萬戶，占農戶總數的21.9%，兩類農戶合計占農戶總數的35.7%。我國農民合作經濟組織雖然呈現出良好的發展態勢，但總體上還處于起步階段，自身發展也存在一些較為突出的困難和問題。

1、法規和政策供給不足

我國農民合作經濟組織的法人地位缺乏法律支持，外部發展環境不夠理想?！掇r民專業合作社法》明確了依法成立的農民專業合作社具有法人地位，但并未明確農民專業合作社是企業法人、社團法人還是合作法人。絕大多數工商行政管理部門對合作組織不予登記，只能在民政部門按社團登記，使其不能以獨立的經濟實體開展各項經營活動，農民在銷售產品、簽訂合同、解決貸款等方面存在許多困難。政府對合作組織的財政金融支持力度不足，各級政府專款扶持資金量不大且分頭管理，難以形成合力。正規融資渠道沒有及時建立或放開，一度比較活躍的非正規渠道融資活動被遏制，不利于農民合作經濟組織的發展。

2、產權運行機制不完善

發達國家農民合作經濟組織的產權特征表現在自愿、成員資格開放、社員向合作社提供等額資本金、實行民主控制。我國農民合作經濟組織很大程度上依托政府職能部門、傳統社區集體經濟組織、供銷社、企業等組建，它們成為合作組織的實際控制者，使合作組織的民辦性質被扭曲，社員的原始股本權益受到實際侵犯。公共積累本該歸合作組織成員集體所有，但實際上成員感受不到充分的所有者權益，“公共所有”處于混沌狀態。多數農民合作經濟組織在創立初期沒有將產權明確到個人，這種模糊原始產權在組織發展壯大后進一步強化，導致個人產權難以清晰界定。法律規定合作社公積金是否提取由合作社自己決定，成員退社時可帶走相應賬戶內的公積金，使合作社資金基礎處于非穩定狀態。

3、利益聯結機制不健全

發達國家農民合作經濟組織的利益機制主要是為成員提供服務和盈余按交易額返還。我國許多合作組織沒有利潤分配，只把價格優惠當作利潤返還，或是將利潤返還、股金分紅混為一談，甚至將利潤返還、股金分紅視為只付利息。一些股份合作組織實現了農工商一體化、產加銷一條龍，但企業主與農戶的利益分配目標難以達成一致，農戶的生產和交易往往受到“擠壓”，農產品加工、流通中的增值部分，農戶基本不能分享。一些經營者持大股的合作組織，經營者往往弱化按勞分配，強化按股分紅。有些合作組織只顧眼前利益，忽略長遠利益，不按規定提取法定公積金和公益金，存在明顯的分光吃光現象。

4、內部治理機制不規范

健全的組織內部治理機制是發達國家農民合作經濟組織發展的重要保證。受統一規范缺乏以及農民自身合作意識淡薄、文化程度偏低等因素的制約，我國多數農民合作經濟組織沒有規范的章程，宗旨模糊，責任不清，缺乏內部治理制度（諸如議事制度、監事制度、財務和分配制度等），在落實社員資格、選舉組織機構、交納股金和發放股權證等的實際操作中隨意性較大。有的合作組織雖然有章程，但不按照章程辦事，組織決策權往往控制在某個“能人”、“大戶”或“老板”手中。許多專事監督職能的監事會成為擺設，有的則根本不予設置。一些合作組織的建立與發展，尋求政府或其他社會力量庇護，民主自治原則難以體現。

5、自我發展機制沒有形成

發達國家農民合作組織規模龐大，具有很強的自我發展能力，美國參加合作組織的農戶約占農場總數的90%。我國合作組織絕大多數規模小、經濟實力不強、服務功能較弱，難以形成頗具規模的產業帶。國際上農民合作組織有科技服務、供銷運輸、生產加工、金融合作、經營管理和咨詢服務等多種類型，我國合作組織服務內容單一、服務水平較低，對能夠獲取超額利潤的市場開拓、產品營銷和農產品加工等諸多領域還少有涉足。我國合作組織獲取資金的主要途徑為會員自籌、外部股金和自我資本積累，資金短缺問題突出，農產品市場占有率低，贏利水平不高，抵御市場風險的能力較弱，合作組織自我發展機制難以形成。

三、加快農民合作經濟組織發展的路徑選擇

1、加強管理和立法保護力度

在宏觀層面，可由供銷合作社、農業部和全國總工會等有關組織機構，組成全國統一的合作經濟管理與協調部門，負責對合作經經濟進行管理、協調和指導；同時，遵循自下而上原則和民辦性質，在全國合作經濟基層組織基礎上成立全國合作社聯盟。在微觀層面，各級農業部門應成立專門機構負責農民合作經濟組織的日常管理工作，其職能是：對各類合作組織的組建章程、制度進行審核，登記備案；協調各合作組織之間的利益關系，并就有關事項向政府溝通；提供示范章程、法律、咨詢、培訓、政策等服務；受理會員與專業合作組織的侵權起訴，監督專業合作組織章程和內部制度執行情況。在立法層面，除現有的《農民專業合作社法》外，制定和實施綜合性的《合作社法》，明確規定合作制經濟的性質、股權設置、分配機制、企業治理結構和管理體制等重大原則和規范；對不同類型的農民合作經濟組織進行專門立法；對憲法、民法及相關配套法規作出相應修改，逐步建立起專業聯合社、金融服務類、社區類農民合作經濟組織的相關法律。同時，對現行農村經營體制、土地流轉制度和農產品及農資產品流通體制等進行改革。

2、加大財政金融支持力度

各級財政部門要整合支農專項投資資金，重點支持農民合作經濟組織開展農產品生產基地基礎設施建設、科研開發能力、技術引進和推廣、品牌建設、市場促銷、質量檢驗檢測和信息網絡體系建設；建立農業合作發展專項基金，實施以獎代補，用于彌補合作組織發展過程中的生產、環境保護、食物安全、技術培訓等費用。有條件的地方，可給予農民合作經濟組織享受與農業社會化服務組織、農業產業化龍頭企業同等的稅收優惠；對合作組織向農戶提供產前、產中、產后技術服務和勞務所得收入，免征所得稅；對合作組織從事農業農機作業、排灌、病蟲害防治、植保、家畜配種和疫病防治，以及相關技術培訓所得收入，免征營業稅；對將業務延伸到加工環節的合作組織，給予營業稅、所得稅及進口設備稅減免政策；對合作組織出口的農產品，給予全額退稅。金融部門要提供各種低息貸款，幫助合作組織解決啟動資金和流動資金。政府部門要利用財政扶持資金為合作組織創造貸款擔保機制，鼓勵農村信用社加大信貸投入和信貸優惠。同時，大力組建新型農村金融機構，拓寬合作組織貸款渠道。

3、明晰內部產權結構

農民合作經濟組織要依法為成員建立成員賬戶，使成員真正享有組織決策權、剩余索取權和對組織凈資產處置權。成員賬戶要記載該成員的出資額、每年提取公積金按照章程規定量化為每個成員的份額、國家財政直接補助和他人捐贈以及合法取得的其他資產形成的財產平均量化到成員的份額、該成員與本社的交易量（額）。成員出資和公積金量化到成員的份額在農戶退社時可以帶走，但國家財政直接補助形成的財產在解散、破產清算時不得作為可分配剩余資產分配給成員。成員賬戶制度既要使農戶獲得合作組織資產增值的收益，也要承擔資產損失的相應責任。在合作組織發展初期，產權安排有利于發起人是一種現實選擇，但不是最終選擇，因此要從股金數額、參與管理等方面對優先股等予以限制。股份合作經濟組織內部民主、產權清晰、分配公平，農民可以土地經營權、技術、資金、項目和管理能力入股，能吸引外來資本（股金之外的額外資本）和社會資本（非成員資本），分配方式實行按交易額與按資分配相結合，有條件的地方要引導農民向股份合作組織方向發展，已有的股份合作型企業可以向公司型企業轉變。

4、健全利益分配機制

堅持按交易額分配盈余原則，在最大限度照顧會員利益的同時，積極對外參與市場競爭，代表會員追求最大利益，其盈余和積累歸全體社員共同所有。在公有制占較大比重的股份合作經濟中，一方面突出按勞分配權重，另一方面努力擴大經營范圍，用贏利項目所得利潤補償不贏利和少贏利項目，建立起利益互補機制。實行適當按股分紅原則，分紅比例由社員大會決定，一般掌握在高于銀行同期利率、低于按交易額返還利潤之間；成員可按身份股分紅，同時獲得由合作組織按交易額進行的利潤返還；投資股（優先股）分紅率高于身份股，這樣有利于合作組織吸收資金。確定切實可行的利潤分配比例，一般而言，合作組織公積金和公益金不低于15%，發展和風險基金不低于10%，利潤返還不超過70%，股金分紅比例不超過稅后利潤的20%。對年度可分配盈余，在留取必要的公共積累后，可考慮按成員交易額分配原則記在個人名下，形成“個人內部資本賬戶”，但其增值不得以現金方式提走，不能出售或轉讓，只有當成員退出時，合作組織在一定期限內償還。

5、建立健全內部治理和發展機制

合作組織要制定并嚴格實施合作組織章程，構建會員大會、理事會、監事會、經理層等組織結構，明確劃分股東會、董事會、監事會和經理人員的權力、責任和利益，形成包括分權機制、委托代理機制和監督約束機制在內的綜合制衡機制。會員大會是最高權力機構，決定組織發展方向和一切重大事項，選舉產生理事會和監事會。理事會是會員大會的執行機構，負責開展各項業務和處理各種具體事務。監事會是監督機構，負責監督理事會執行會員大會的決策。對于規模較大的組織，可在理事會下設總經理及若干部門，負責管理組織日常事務。財務制度要做到內部可控，透明公開，加強監管。此外，合作組織要逐步擺脫“小而全”的生產結構，結合當地優勢產業，按照農產品的不同種類、生產過程的不同環節，進一步深化農業產業分工，加快發展區域主導產業，并在此基礎上形成區域專業化生產，繼而通過專業生產者聯合，建立合作組織聯盟；要引導更多農民從農業生產一線游離出來，介入農產品加工、流通領域，追求加工、銷售環節的利益，分享農產品的增值效益，提高為社員服務的水平。

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