新時期國有商業銀行的治理風險

○任建軍

（廊坊開發區城市管理綜合執法分局 河北 廊坊 065001）

一、新時期國有商業銀行治理風險的內涵

公司治理的主要作用在于通過建立科學的治理結構和完善的治理機制，以解決所有者和經營者的委托代理問題，從而實現權力的有效制衡，促進經營者科學決策，實現資源的合理配置和提高組織的整體競爭力。公司治理結構不科學或治理機制不完善將會產生內部人控制、激勵約束機制缺失以及決策失誤等諸多治理問題。而治理問題的長期積累最終可能引發從根本上危及公司持續發展和健康成長的制度性風險，即公司治理風險。國有商業銀行的委托代理關系及激勵約束機制的不完善，是國有商業銀行風險生成的重要根源，治理風險顯然也是國有商業銀行風險中的核心風險。如果缺乏良好的公司治理結構和治理機制，治理風險將會不斷積累，并最終通過信用風險、市場風險、道德風險等其他形式的金融風險釋放和爆發。

長期以來，國有商業銀行以防范資產風險和經濟犯罪為中心進行的業務層面的風險控制始終未能取得明顯的效果，主要原因就是在產權結構單一、所有者缺位的背景下缺乏良好的公司治理結構和治理機制，導致治理風險在沒有約束的情況下不斷的產生和積累。而國有商業銀行針對業務風險所采用的管理手段是無法有效防范和化解治理層面風險的。良好的公司治理是防范商業銀行治理風險及其他風險的第一道重要防線。商業銀行風險的特殊性在于，由于銀行高負債經營并采用準備金制度，對于存款人并不具有完全的保證償付的能力，只能應付一般性的、小規模經營虧損，任何分支機構的問題都較一般的企業容易引起全局性的崩潰。我國國有商業銀行也明顯存在“三個80%”的現象，即職務犯罪80%，案發在基層的80%，內外勾結作案的80%。相比而言，母子公司體制下，子公司治理風險所產生的損失將由于其是獨立的法人而被約束在子公司自身的法人財產邊界內。而國有商業銀行總分行模式下，分支機構的治理風險所產生的損失將有可能擴展到整個銀行系統。

二、新時期國有商業銀行治理風險的成因

1995年《商業銀行法》頒布，國有商業銀行開始實施法人授權制度。法人授權制度是指銀行作為一個法人，由其總行對其分支機構實行全行統一核算、統一調度資金、分級管理的制度，分支機構在總行授權范圍內依法開展業務。總行為法人，上級行對下級行授權經營，分支機構作為非法人單位，其民事責任最終由總行承擔。根據《民法通則》的有關規定，沒有代理權、超越代理權或者代理權終止后的行為，只有經過被代理人的追認后，被代理人才承擔民事責任。未經追認的行為，由行為人承擔民事責任。對于分支機構的越權行為，總行無論追認與否均應承擔民事責任，一般委托代理關系中被代理人的免責總行并不能享有。在這種授權體制下比較容易出現的情況就是，分支機構超越總行授權范圍但未超出其經營范圍，那么分支機構在不必冒違法的風險或承擔全部責任的情況下達到分支機構本位的利益目標，而總行卻不能以分支機構超越授權為理由主張分支機構行為不生法律效力，這種行為最終將損害銀行的總體管理目標和利益目標。

大型商業銀行組織內部委托代理層級的增多導致了公司治理意圖的變形與治理效果的衰減。近十年來，數家國際著名銀行的倒閉都與此有直接的關系。巴林銀行的倒閉已經給予其他銀行足夠的教訓：表層的原因來自競爭，而深層次的原因是公司治理并沒有真正深入到分支機構這個層次，使分支機構反復出現了內部人控制的現象。我國國有商業銀行中的這種現象尤為嚴重。我國國有企業的委托代理關系是一種多層委托代理關系，初始委托人的最優監督積極性和最終代理人的最優工作努力，都隨著代理鏈條的拉長而遞減（張維迎，1995）。盡管總分支機構在法律上是一體的，但由于總分支機構之間、分支機構與分支機構之間所處經濟環境不同，在管理體系中所處位置不同，從而工作目標不同，利益訴求不同以及員工待遇等不同，這就決定了總分支機構之間的利益目標存在沖突的基礎。效用目標的沖突是導致分支機構產生追求本位利益的沖動，這些沖動容易導致分支機構越權違規行為的發生。同時由于違規違法，可能還會受到監管部門的處罰，影響公眾聲譽，降低市場信心。同樣為了牟取部門利益或個人私利，分支機構負責人可能會傾向于默許下級或自己行使超越權限的違規行為，而這些違規行為最終將引發信用風險、操作風險或道德風險等。

三、新時期國有商業銀行治理風險的特性

1、總行法人風險責任承擔和風險控制能力不匹配。一級法人對真正作為從事經營核算單位的二級分行的了解只能通過一級分行，而一級分行對縣級支行的了解又只能通過二級分行，多層次的分級管理造成了嚴重的信息障礙。作為基本經營核算單位的二級分行，其經營風險如管轄行出于業績考慮隱瞞不報，總行很難及時掌握。長期下去，激勵環境逐步惡化，行為方式不斷扭曲。這種情況造成國有商業銀行分支機構經營者經營行為的基本價值取向的扭曲，進而演變成為對自身利益和政績的過度追求。分支機構經營者熱衷于鋪攤子和擴規模，把經濟效益和資金風險追求放在次要位置，片面追求資產規模的擴大。在對內部人員業績考核重視規模上的擴張，忽視質量和效益上的提高以及風險的控制。為了完成硬性指標不惜高息攬儲，違規放貸。甚至在發現貸款已經出現壞賬的趨勢后，為了在任期內隱藏風險，不惜繼續發放新貸款來償還舊貸款，造成風險嚴重失控。而國有商業銀行的一級法人體制又決定經營風險最終要由一級法人承擔，風險承擔和風險控制力的不匹配，是分級授權過程存在的突出問題。

2、組織整體資源配置難以優化。從理論上看，既然二級分行是基本的經營核算單位，應該享有直接獲取一級法人資源配置的權力。但現行的分級管理模式以及以行政區域和級別確定授權標準和資源分配標準的方式，使得二級分行的資源取得和使用只能通過一級分行。在實踐中容易產生兩個問題。首先是不少二級分行的經營規模、經營效益和風險控制能力遠遠高于一些一級分行，但由于行政級別低，其獲取資源的能力和使用資源的權力遠小于這些一級分行。統一的管理模式和同一化的授權機制嚴重影響資源的合理流動和重組。其次是資源分配通過一級分行進行。即使一級分行可以在管轄內做到優中選優，但相對于由總行直接對二級分行進行資源配置的范圍要小得多，缺乏全國統一經營標準和評價體系。局部優化與整體優化形成錯位，整體資源配置效率勢必受到影響，不僅影響了各國有商業銀行總行系統內“統一調度資金”的資金管理體制的實施，也導致了金融資源配置分散化和使用的低效率，并且無法滿足不同市場的市場主體的多樣化和多層次的資金需求。

3、銀行的整體競爭能力被嚴重削弱。國有商業銀行組織機構由總行到分理處五個層次組成，并實行逐級管理的體制。由此造成的弊端是業務按權限逐級報批，不僅影響工作效率，而且對市場和客戶反應遲鈍，對市場機遇的把握能力差。多級的信息傳遞和決策，使銀行整體缺乏對市場環境的準確把握，必然影響操作層面對時機的捕捉，嚴重制約了金融制度和金融產品的創新步伐。同時“三級管理、一級經營”的組織體制格局，造成管理人員比重過大，導致銀行內部滋生了嚴重的官僚主義和本位主義，從而降低了銀行決策和管理的效率，削弱了整體競爭能力。

4、總行戰略無法得到有效貫徹。在層層轉授權管理模式下，各級分支機構具有很大的經營自主權，其準法人機構的性質客觀存在。各分支機構具有自身特定的利益目標，在按行政區域設置的體制下，難免與地方政府發生千絲萬縷的聯系。有的分支機構甚至與地方政府聯合起來對付上級銀行，要資金、爭項目，弱化了上級行的經營目標，形成上下級機構間的利益多頭和目標多元，不利于統一法人經營目標的實現。分支機構經營者還會由于規模偏好和費用偏好不顧利潤最大化的要求而擴張規模，為自己爭取高的在職消費，提取過高的管理費用，銀行整體的利潤因此而被嚴重侵蝕。在激勵約束機制缺失的情況下，銀行整體利益最大化的目標會被分支機構經營者自身利益目標所取代。

四、結論及建議

公司治理的基本功能是建立對經營者決策的監督機制和經營者考核撤換制度，促使經營者在守法經營的前提下努力工作，追求公司財富的最大化，并達到公司治理的最終目的，使公司管理達到高效率的運作并取得高效益的結果。當前的國有商業銀行改革雖然初步形成了科學的公司治理結構，但只是解決了所有者和總行之間的初始委托代理問題，并不能真正確保實現公司治理的最終目的，也不能將國有商業銀行從轉軌的困境中完全地解脫出來。在一級法人授權制下，國有商業銀行分支機構雖然不獨立承擔法人的責任，但具備準法人的地位和具有獨立的決策權，因此存在決策是否滿足利益相關者利益最大化的治理問題。而國有商業銀行內部的多重委托代理關系，加劇了銀行體系內部的信息不對稱、總行與分支行之間效用目標的差異以及內部人控制問題。從國有商業銀行總行再到其各級分支機構的委托代理鏈條間，蘊藏著更為隱蔽的治理問題或治理風險，而這種治理風險的存在正是國有商業銀行其他金融風險形成的關鍵因素。目前在國有商業銀行改革中，公司治理并沒有真正深入到分支機構這個層次，造成了銀行整體公司治理效果的衰減。

因此，在國有商業銀行科學的公司治理結構初步形成之后，將分支機構治理風險的防范納入國有商業公司治理改革的框架中，盡快地加強對分支機構的治理力度是保障國有商業銀行改革繼續推進的重要條件。我們可以嘗試通過以下途徑構建國有商業銀行分支機構治理的框架和相應的治理機制：通過組織機構扁平化和流程重組來精簡和優化國有商業銀行內部的縱向委托代理鏈，增強總行對分支機構的控制能力、抗風險能力和提升分支機構以市場為導向的競爭能力；運用平衡計分卡技術和EVA、ROACA的技術指標對分支機構進行績效考核，確定分支機構對全行整體競爭力和經營目標的貢獻，并以此為基礎設計相應對分支機構經營者的激勵和約束機制；以及通過IT技術的應用改善對分支機構治理的效率。

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