氫能經濟下對我國水資源循環利用的法律思考

郭柯星

(浙江農林大學人文學院,浙江臨安 311300)

氫能經濟下對我國水資源循環利用的法律思考

郭柯星

(浙江農林大學人文學院,浙江臨安 311300)

氫能經濟是循環經濟理論中最有可能成為現實的經濟形態,已經成為下一代能源經濟的首選,我國的相關研究也正在開展。由于水資源和氫能經濟的基礎——氫能源有密切聯系,且水資源屬稀缺能源,故水資源循環利用和氫能經濟有密切聯系。本文以氫能經濟為背景,分析我國水資源循環利用現存的問題,并在此基礎上提出解決對策,對我國氫能經濟和水資源循環利用的發展提出了建議。

氫能經濟;水資源循環利用;解決對策

氫能源以其清潔、高效、燃燒徹底且利用效率高的特性,被視為新世紀最有前途且最理想的能源載體。基于氫能而推動的經濟即為氫能經濟(Hydrogen Economics)[1]。發展氫能經濟是人類擺脫對化石能源的依賴,保障能源安全的永久性戰略選擇。由于氫能源在目前制取途徑為水解制氫法,所以氫能經濟與水資源之間有密切關系。且由于水資源本身亦屬稀缺資源,故而水資源的循環利用便在氫能經濟中顯得尤為重要。因此,以氫能經濟為背景,從法律角度對我國水資源循環利用制度進行研究,不僅有助于完善我國法律結構體系,還有助于發展有中國特色,適合我國國情的氫能經濟。

一、現階段我國水資源循環利用中存在的問題

(一)立法針對性較弱,與氫能經濟聯系不緊密

氫能經濟的發展離不開氫能源的制取,氫能源制取離不開水資源的合理利用。如前文所述,水資源本身亦是稀缺性資源,為達到氫能經濟中可持續發展的要求和可持續發展氫能經濟的目的,必須建立起完善的水資源循環利用體系。根據現代經濟學說,氫能經濟屬于循環經濟的一種,是循環經濟中眾多理論類型中最有希望成為現實的一種經濟形態。而且我國現在環境問題嚴峻,傳統的高排放、高消耗、低產出的“碳氫經濟”已不能適應我國日益增長的經濟建設需要,也不符合我國現在的經濟建設導向,所以,我國需要從各個方面加強循環經濟在我國的建設推動工作。在此意義指導下,法律作為體系構建和保衛監督的代表,理應被投注以大量的心血加以研究。

然而,在我國目前與水資源相關的兩部法律,即《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國水污染防治法》中,雖有部分條文例如《水污染防治法》中第三條等,提及水資源循環利用的事項,并且對這些事項作出了初步的規范,大致規定了對水資源循環利用負責的機構及其職責,但是,現有法律卻并未在完整意義上形成規范科學的水資源循環利用體系,更遑論水資源和氫能經濟之間的關系協調以及水資源循環利用在氫能經濟中的地位、作用及具體的制度建構了。

從另一方面,和氫能經濟建設密切相關的我國法律則是《中華人民共和國循環經濟促進法》。在這部法律中,粗略規定了我國對于循環經濟在我國建立的基本規劃以及鼓勵方法等事項,對我國循環經濟的發展起到奠基作用,但也因為此,具體的制度及規范建設顯得空洞,沒有針對具體的經濟類型作出詳細的發展規劃,對于循環經濟中的低碳經濟、氫能經濟等在我國的具體發展戰略只字未提。且由于這部法律是一部促進型立法,對于實際操作的規定語焉不詳,也不能給氫能經濟和水資源循環利用之間的利用關系體系建立給予實質性的指導和規范。

(二)行政執行力差,行政機關職權設置模糊

由于氫能經濟屬于國家經濟建設范圍,根據我國憲法規定,應該由具備相應資格的行政機關進行全局統籌規劃和具體事務處理。根據《中華人民共和國水法》第三條規定,“水資源屬于國家所有。水資源的所有權由國務院代表國家行使。農村集體經濟組織的水塘和由農村集體經濟組織修建管理的水庫中的水,歸各該農村集體經濟組織使用。”由此可見,行政機關在氫能經濟的建設和水資源的循環利用中均占有不可忽視的重要地位。

但在實踐中,行政機關對于氫能經濟和水資源循環利用的管理卻達不到令人滿意的效果。究其原因,有以下幾點:(1)行政機關對氫能經濟和水資源循環利用的相關知識了解不多,對水源循環利用和氫能經濟之間的關系更知之甚少。氫能經濟是現代經濟學研究中的前沿經濟形態,且水資源循環利用和氫能經濟之間的關系也屬于新興的研究,研究成果甚少,行政機關又由于其自身的原因不能很好的接觸新型經濟理論,導致行政機關對氫能經濟和水資源循環利用的知識了解不夠,不能有效執行相關法律和行政法規。(2)行政機關中部分工作人員法律素質不過硬,不能正確理解立法者的意圖,錯誤解讀法律,使法律在實踐中不能達到預期的效果。我國對普通行政機關工作人員的資格要求中沒有明確提到對法律資格的要求(公檢法除外),對在一般行政機關工作的人員的法律素質也并無定期測試或是其他種類的檢驗方式,導致行政人員的法律素質良莠不齊。行政機關是團體工作,所謂“千里之堤,潰于蟻穴”,一個環節出錯,就有可能連累到整體工作成效。這一點,對于氫能經濟和水資源循環利用的發展更為重要。氫能經濟是國家經濟體系建設的重要組成部分,建構復雜且體系龐大,每一點都需要精心細致的工作,才能保證整體的成效。而水資源循環利用則重在長久利用制度的建構,并且需要根據時代和科學技術的發展及時改變其中的某些部分以適應不斷變化的發展要求。(3)行政職權劃分模糊,行政工作不能一步到位。行政權力是國家賦予的受到限制的公權力,依法行政是行政機關工作的基本準則。若職權劃分不確定,會導致行政機關職權范圍重疊、職能部門之間互相推諉、行政效率低下的后果。目前,我國相關的法律和行政法規并沒有明晰各相關行政機關在氫能經濟和水資源循環利用中的職權,只是模糊的規定一切相關事務由國務院統籌負責。這無疑會削弱行政行為質量,影響行政機關工作效率,也不符合行政法律在市場經濟中的作用要求。

(三)缺乏科學監督機制,執行效果得不到保障

《中華人民共和國水法》第十二條明確規定:“國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作。國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構(以下簡稱流域管理機構),在所管轄的范圍內行使法律、行政法規規定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監督職責。縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規定的權限,負責本行政區域內水資源的統一管理和監督工作。”

從法律條款中我們可以明確的看出,水資源的管理和監督工作隸屬于同一級行政機關(即國務院和縣級以上地方人民政府水行政主管部門),這樣的設置不符合“監督獨立”的原則,設立不科學,有可能導致行政效率低下和腐敗問題的產生,且沒有注意到公共參與制度在其中的應用,沒有充分發揮廣大人民群眾的監督作用,這在實際上會對水資源循環利用和氫能經濟中監督體制的完善有不利的影響。

二、氫能經濟下解決我國水資源循環利用問題的對策

由于水資源循環利用在氫能經濟中具有不可替代的重要地位,所以必須解決現有的水資源循環利用中存在的問題,并在此基礎上建構符合氫能經濟要求的水資源循環利用制度,從而促進氫能經濟在我國的發展速度,有利于我國經濟體制模式的轉變。

(一)修改現行法律,加強部門法之間的聯系

眾所周知,法律具有滯后性,立法往往跟不上現實的發展,所以我們必須不斷的修改法律以適應不斷變化的社會經濟形勢。如上文所述,氫能經濟在我國還是新生事物,而水資源循環利用在氫能經濟中的應用更是一項全新領域,在我國現行法律中和此相關的寥寥無幾,且大部分都是促進性立法,不能很好的應用于實際執行和操作層面,導致氫能經濟雖然在我國起步但是發展速度不快、水資源循環利用不能很好的和氫能經濟銜接的尷尬局面。所以,本文建議,應該從以下幾點有針對性的對現行法律進行修改。

1.重點修改與水資源相關的幾部法律,重點關注《中華人民共和國水資源污染防治法》

水資源循環利用不是一個階段就能完成的過程,它是一個水循環的過程,在這個過程中需要方方面面的配合合作,才能取得滿意的成效。對《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水污染防治法》等水資源管理調配、綜合治理等方面密切相關的基本大法,應該增加水資源循環利用的相關規定,完善水資源循環利用制度,并明確確認其與氫能經濟之間的關系,以便行政機關在具體行政行為中能有法可依,同時也能表明國家對氫能經濟和水資源循環利用的重視。之所以重點對《中華人民共和國水資源污染防治法》進行修改,是因為在水資源循環利用過程中,“循環”的前提是“治理”,若“治理”不到位,接下來的“循環”也就無從談起。所以必須從源頭的“治理”著手對相對應的法律進行修改,保障水資源循環利用的實施效果更符合預定目標。

2.加強各個部門法之間的聯系

前文已敘,水資源循環利用不是一個簡單的過程,它需要眾多部門齊心協力配合合作才能建構完整體系,而水資源循環利用在氫能經濟中的特殊地位也決定了其必須和氫能經濟眾多的其他部門,例如能源開發研究部門等,擁有良好的合作關系,才能真正發揮出水資源循環利用在氫能經濟中的巨大作用。從我國具體情況而言,需要對現行的其他部門法律進行修改,增加關于協調發展的條文,加強各個部門之間的協調性和協作能力,并修改對應的行政法規,以便各個行政部門結合自身實際情況更好的配合水資源循環利用工作。此外還應該對法律中不恰當或是相沖突的條文進行修改或刪除,保證法律的確定性、統一性和完整性。

(二)明確行政職權界限,提高行政執行能力

行政機關是管理者和收益者的雙重身份決定了其在水資源循環利用中具有關鍵性的地位。尤其是在我國正處在發展循環經濟的背景下,行政機關更應該因為其是公權力的“代言人”而謹慎的對待自己的工作。行政機關負擔著水資源循環利用中的絕大部分工作,所以,要想在具體實踐中真正落實水資源循環利用的相關制度,行政部門的作用絕對不能忽略。在此,筆者有以下幾點建議:

1.行政職權界限應該劃分明晰,避免職權重疊和人浮于事的現象

行政機關依循的是“合法行政”原則,即為法律無明文規定不能做,法律規定是一切行政行為的基礎。在這樣的前提下,沒有相應法律規定的“真空地帶”很有可能會成為腐敗滋生的場地,不利于行政機關保持清廉。也有可能產生職權重疊的現象,這會導致行政效率低下,有損行政機關形象。為避免以上弊端的產生,應該在法律中明確規定各級政府及主管部門各自的行政職權的界限,杜絕行政職權的不確定,且需要根據科學并便宜行事等原則,合理分配各個行政部門的職權權限,保證各個部門能充分施展自己的能力,提高整體行政效率。另外還應該設立一些專職協調的行政部門,做好各個部門之間的動員和協調工作,保證水資源循環利用整體實施效果。

2.行政執行能力應該提高,提升行政人員素質,積極學習相關知識

行政機關的執行能力取決于多種因素,但其中起決定性作用的還是行政機關對法律意圖的了解程度和行政人員自身素質。前者之所以成為重要因素,是因為所有的行政行為由始及終均需要依靠法律進行。在學理層面上,甚至可以說,沒有法律規定就不可能有相應的行政行為。所以,法律是行政機關執法辦事的基本依據,只有理解立法意圖才能更好的在實際執行的過程中運用法律,減少行政行為中的錯誤,提高行政行為的準確性和權威性。而后者,則是因為所有的行政行為都需要具體的人員才能付諸實踐,這些人員就是行政人員,只有加強行政人員的業務素質,才能切實保證行政行為的效率和正確性。具體而言,行政機關應該定期對行政機關工作人員進行法律知識培訓,使其了解水資源在我國有哪些基本的法律與之相關,并了解水資源循環利用的重要性及其在我國的發展和現狀,明白其中存在的問題及國內外學者針對現有問題提出的解決對策等,定期進行考核。還應該關注國內外經濟、法律等與自己職權范圍相聯系的領域動態,對有可能對我國建設有幫助的研究理論,例如循環經濟和氫能經濟、氫能經濟和水資源循環利用等,應該進行專題講座,提高行政機關工作人員的素質。還可以通過舉辦競賽等一系列促進工作人員積極性提升的活動,對優秀的行政工作人員給予物質或是名譽獎勵,激發工作人員的工作熱情,提高行政工作人員對水資源循環利用和氫能經濟的了解程度,便于在實踐中解決相關遇到的問題。

(三)建立新型科學監督機制,支持公眾參與制度

水資源循環利用是對水資源的再次利用過程,這個過程分為若干個步驟,每一個步驟的結果都是下一個步驟的前提,若哪一步驟的結果出問題,無疑下一階段無法進行。科學的監督機制就是防止這種結果出現的良藥。完善嚴密的監督體系也是建設氫能經濟過程中不可或缺的重要一環,所以對水資源循環利用建立監督機制毋庸置疑。

如前文所述,本文試圖在此探討一種新型科學監督體制,即以監督機關獨立為前提,公共參與制度為基礎,雙向意見交換為基本溝通手段,促進氫能經濟背景下水資源循環利用發展為最終目的。

1.應該在立法中明確獨立設置負責監督的行政機關,不能由負責管理的行政機關一身兼得

還要保證負責監督的行政機關財政獨立,以保證監督機關的正常運作。實行“成效問責制”,將水資源循環利用的成效和對應的行政機關掛鉤,促進行政機關工作效率和嚴謹度。選拔對水資源循環利用有一定了解并擁有法律基礎的專業人才擔任監督工作,并經常和相關上下級行政機關交流工作經驗,加強和其他地區的行政機關的交流合作,借鑒優秀的水資源循環利用的經驗,并給具體負責的行政機關以相應的建議。定期對水資源循環利用有關的企事業單位進行實地調查,并走訪周圍的人民群眾,以確定行政機關上報的數據和資料的真實程度,加強和人民群眾的聯系,設立信訪信箱,積極開展人民座談會,以多種形式傾聽人民意見,以便更好的做好監督工作。

2.將公共參與制度融入其中,激發人民經濟建設熱情

公共參與制度是環境保護工作中一項重要的基本制度,通過信息的雙向反映,人民群眾和行政機關可以良好的溝通,可以使行政機關了解人民群眾的要求,也能使人民群眾獲得政府的動向,從而積極的參與國家建設。由于我國是人民當家作主的社會主義國家,這項制度的設立便尤為重要。在水資源循環利用的監督層面上談,公共參與制度也顯得不可或缺。具體來說,人民群眾應積極參與到水資源循環利用的監督過程中,行政機關也應積極予以配合,公布每一階段的數據報表等信息,做到信息透明化,讓公眾自行判斷水資源循環利用的成效,并及時反饋信息給行政機關,顯示人民群眾的滿意程度。舉行講座,對一些重要但卻不為一般民眾所理解的專業知識進行講解,例如氫能經濟、水資源循環利用等,確保民眾在理解的基礎上對之作出正確理解。另外可以設立獎項用以激發群眾參與的熱情,例如“優秀市民獎”等,以保障公共參與制度的建設。

三、結語

氫能經濟作為循環經濟中的重要形態,水資源循環利用作為氫能經濟中不可或缺的一個部分,其在將來的我國經濟建設中的地位不可估量。雖然目前為止,涉足這一領域的研究還甚少,但是筆者相信,氫能經濟及水資源循環利用,終將會憑借自身的先進性,為我國的經濟轉型建設起到不可替代的重要作用。

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(責任編輯: 李瀟雨)

F205

A

1008-2603(2010)06-0006-04

2010-11-16

本文為浙江農林大學研究生科研創新基金資助項目(項目編號:2112009032)的部分成果。

郭柯星,女,浙江農林大學人文學院碩士研究生。