從競爭力視角論政府部門人力資源培訓研究重點與展望

田蘊祥

(武漢大學政治與公共管理學院,湖北武漢 430072)

從競爭力視角論政府部門人力資源培訓研究重點與展望

田蘊祥

(武漢大學政治與公共管理學院,湖北武漢 430072)

政府部門的人力資源培訓是公共管理學者高度重視的議題之一,文官核心能力的界定、高級文官的培訓、多元化與數位化的培訓型態、培訓工作的分權化、華人地區政府的培訓制度等相關議題是當今政府部門人力資源培訓的研究重點;未來研究者可以在比較性研究、研究方法的多元性、與其它組織議題相連接等方向上,強化拓展政府部門人力資源培訓研究的深度與廣度。

競爭力;政府部門;人力資源;培訓

一、前言

自1980年代以來,為因應全球市場化的競爭壓力,各地政府紛紛在人力資源管理上采取改革措施,試圖藉由提升政府部門的人力素質與工作力來提振政府競爭力。其中一項共同的特征就是加強培訓、發展及績效管理[1]。的確,一個地區的政府效能,與政府文官素質的高低也有很大的關系,若是文官素質水平不佳,那么政府的治理能力也會受到負面的影響。因此,政府當局若是要改善運作績效,提升政府競爭力,加強對于文官的培訓工作的投入與重視,可以說是責無旁貸的工作課題。

培訓是在人力資源管理的領域中一個重要的議題,在公共管理學界中,有相當多的研究者對于政府部門人力資源的培訓問題投入高度的關注,然而國內學界目前對于政府部門人力資源研究培訓議題的現狀,并沒有專文加以介紹分析。究竟當今學界與政府人事當局在文官培訓方面討論的重要議題有哪些?本文將透過相關的學術數據庫,在綜合分析國內外學界近年來相關的討論之后,從政府競爭力的視角出發,歸納整理出數項重要研究熱點議題進行述評。

二、政府競爭力的意涵

什么是政府競爭力?目前全球有不少機構在做政府競爭力的衡量評比工作,其中最負盛名的兩項報告分別是瑞士國際管理發展學院(International management and Development,IMD)的《世界競爭力年報》(World Competitiveness Yearbook),以及世界經濟論壇(World Economic Forum,WEF)的《全球競爭力報告》(Global Competitiveness Report,GCR),雖然在這些報告中所用的評比指標不盡相同,但是一般而言,一個有競爭力的政府要能夠有清楚的政策治理方向和能力,特別是提供有助于經濟發展的政策環境,包括租稅、教育、管制和服務企業的法令、政府本身財政和干凈廉潔透明的運作環境等,然后具備有效執行政策計劃的能力[2]。換句話說,如果想要提升政府競爭力,那么政府當局應該從上述這些方面思考著手。

三、當代政府部門人力資源培訓研究重點

(一)文官核心能力的界定

所謂的核心能力,指的是組織內多元知識、技能及能力的整合,其范圍可涵蓋研發、制造、營銷及服務能力,此一關鍵能力是獨特的且不易被模仿,由組織經年所累積的知識學習效果,是組織競爭優勢的來源[3]。然而不同職等與職務性質的公務人員,其所對應的核心能力也應有所差異。對此,無論是全球公共管理學界或是各國政府部門,可以說是一直在檢視修正文官應該具備的核心能力,學界目前在文官核心能力的議題討論上,可以歸納出兩項重要的類型,一種類型是借鑒歐美各國政府的作法,整理出這些國家政府所強調的文官核心能力,討論其中所帶來的啟示;另一種類型則是將焦點放在當地的政府機關上,透過實證調查研究的方式,從相關人士的態度看法中,探討政府文官應該具有的核心能力。

根據學者施能杰的觀點,一個有競爭力的政府,其文官應該具備全球化治理觀念的政策規劃能力、有效執行與管理政策的能力,以及展現高度廉潔的公共服務倫理行為[2]。從競爭力的視角來看,政府部門的人力資源培訓工作應該依據兩種類型的核心能力加以研究規劃,一是共同性的內容,例如文官服務倫理方面的教育工作,思考如何藉由培訓來降低賄賂與貪瀆等犯罪行為,以及如何有效培養公務員具有以公眾服務與效率導向的公共服務意識。另一種則是根據不同職等與職務性質所規劃設計的培訓內容,研究不同職等與職務的公務人員所需的核心能力。例如中低階的公務人員或許應該加強在政策執行上的能力,至于在第一線與服務對象直接接觸的公務人員,則應該強化其在溝通與了解服務對象需求的能力。

(二)政府高級文官的培訓

早在1995年經濟合作發展組織 (OECD)的調查報告中就已指出,將高級文官團視為有效提升政府競爭力的核心團隊,并采取新的方法來管理,是OECD主要國家在策略性人力資源管理政策的特征之一[1]。雖然各國高級文官的來源管道并不一致,有的是從外部遴選而來,有的是由政府內部晉升產生,不過由于其職責影響政府的運作與發展甚大,因而成了各政府關切的重要課題。

在高級文官能力的培訓的相關文獻中,有的研究側重他國經驗的借鑒學習,也就是介紹探討其它國家在高級文官培訓方面的制度與作法;有的則是對于目前我國政府高級文官的培訓機制與方案,進行檢討評估。至于應該加強高級文官哪些方面的培訓來提升政府競爭力?例如高級文官往往擔負著引航國家政策方向的重大責任,所以對于政策創新規劃的能力、跨部門的協調管理、掌握全球治理環境的能力,理當應該格外強調重視[2]。

再者,許多國家目前都已成立了專門的文官培訓機構,來強化整合文官培訓體系,培訓對象的主角之一就是高級文官,例如加拿大文官學院的高級文官生涯發展計劃,以及法國國家行政學院的高級公務人員職涯發展機制等[4]。從競爭力的視角來看,一個中央層級的文官培訓機構應該掌管哪些業務?人員編制應該在多大的規模比較合宜?負責培訓的對象涵蓋哪些層級類型的公務人員?所提供的培訓課程對于公務員的工作是否確實有效?這些組織方面的問題都與政府的運作效能息息相關,值得學界與政府單位持續思考與檢視關注。

(三)多元化與數位化的培訓形態

電子政務的建設反映了一個國家信息化水平,被視為是各國提高政府競爭力的重要戰略之一。隨著信息科技的快速發展,對于政府組織而言,透過計算機與國際網絡的媒介等管道,進行數位化、彈性化培訓,讓學習者不受空間、時間的學習限制,降低政府培訓成本(如講師費、教材費,場地費等),增進學習者的學習成效,已是當今各國政府積極努力推動的方向。因此,當前在政府部門的數位化學習上,也有為數眾多的研究討論。

從政府競爭力的觀點來看,首先,要了解當前政府文官對于網絡計算機操作上的能力與態度,這與電子政務的建設推動與政府部門的運作效率息息相關,政府部門在文官培訓事務的工作上,應該探討不同職務類型所需的計算機操作能力為何?分別予以規劃安排;此外,如何引導那些對于計算機操作學習動機不強的人員更積極主動地學習,也是負責培訓業務單位需要思考的內容。

網絡計算機只是培訓的媒介工具之一,除了線上學習之外,在公務人員在培訓工作上還有許多其它不同的形態可以采行,例如課堂講授、專題演講、參訪見習等方式,應該深入探討何種培訓形態是成效較佳的,予以善加利用及推廣;至于成效不理想的,則加以檢討問題癥結何在并予以修正或取消。這樣一來,就經濟與政府效能層面來看,可以將有限的經費預算做更有效的運用,節省無謂的開支浪費。

(四)文官培訓工作的分權化

OECD的研究指出,當今全球各國處于多重層級政府的架構之中,在面對政府部門人力資源管理的挑戰之際,中央政府應該更大幅地將人事權分權給地方政府,以逐步建立起其治理能力,進而提升全國整體的治理成效[5]。因此,地方政府部門的人力資源培訓,是近年另一項文官培訓事務的熱點議題。有的研究者介紹其它國家各地方政府在公務人員培訓上相關的制度作法,有的則是以我國某個地方政府為研究個案。從競爭力的視角來看,在當今全球環境脈絡下,競爭已經不只是國家之間的競爭,而是城市之間的競爭,就地方政府的文官培訓事務而言,地方政府理當比中央政府更了解自己的需求,中央政府應該扮演一個監督咨詢的角色,讓地方政府建立起各自有地方特色的優質文官團隊。

此外,培訓工作分權化的另一項實踐方式是外包經營,為了能夠將有限的資源做最有效的利用,因此政府當局未必獨自承攬文官大大小小所有的業務,只要將工作重點集中在最重要的內容與對象即可,因此將部分培訓業務外包給政府部門以外的單位負責,是可以思考實行的方式。政府部門業務的外包經營是公共管理學界持續在討論的議題,人力資源的培訓便是其中一項。就競爭力的觀點來看,政府負責培訓業務單位在培訓事務相關的師資、設備,是否足以帶給公務人員最前沿的知識技能?如果有更適任的機構能夠提供給文官人員更先進的能力,提升職務效能,那么理當借用該機構的專業長才。

(五)華人地區政府文官的培訓制度

公共管理學界非常重視各國政府在人力資源管理上的政策作法,除了歐美等國之外,華人地區政府在人力資源管理上的發展經驗更可以說是引起華人學者們的關注,推究其原因,或許是與政府的治理型態與文化背景有關。東亞地區的華人社會雖然由不同的政府所治理,但是卻有著同源的文化血脈,政府競爭力的高低優劣往往會被拿來做檢視比較,不同治理型態的地區在政府部門人力培訓上的制度經驗是如何?差異何在?彼此間有哪些值得師法的經驗?又有哪些引以為鑒的地方?這方面的比較性議題引起了研究者的濃厚興趣,也值得日后政府當局省思重視。

四、政府部門人力資源培訓研究未來展望

本研究嘗試回顧整理政府部門人力資源培訓相關研究的重點議題,綜觀以上的整理分析,我們可以發現到,在此議題上,研究者一方面積極掌握其它地區在政府部門人力培訓上的政策設計,另一方面也針對本地的制度現況,進行評估反思,進而提出可行的政策建議,以解決問題為研究目標,展現以實務應用為導向的意涵與企圖心,這可以稱得上是當前政府部門人力培訓研究的最大特色。

至于在政府部門人力資源培訓的議題上,未來仍有值得繼續深入探討的空間,例如可以從以下幾個方向進行:

(一)強化各地方政府間的比較研究

在政府部門人力培訓的研究中,研究者重視借鑒其它國家的制度經驗,但是除此之外,各地方政府在文官培訓事務的規劃設計上是否存在差異?這部分的比較研究可以再深入探討。

(二)使用多元的研究方法進行研究

在政府部門人力資源培訓的研究上,研究者最常使用的研究方法還是定性研究的制度評析,未來可以嘗試加強實證研究的部分,例如結合定性的訪談法或是定量的問卷調查法,進行更細膩的探究分析。

(三)考慮不同職務類型的培訓差異

目前在政府部門人力培訓的研究中,高級文官特別受到關注討論,然而除了職等之外,不同職務的公務員在培訓內容的需求,或是管理當局在培訓內容的規劃安排上,是否有所不同?可以再進一步研究。

(四)探討培訓與其它議題之間的關系

未來在政府部門人力培訓的研究上,可以嘗試結合其它組織行為與人力資源管理議題,例如工作績效、工作滿意度等變項,探討這些變項之間的關系,拓展政府部門人力培訓研究的范圍。

五、結論

組織中的培訓工作應該有持續長遠的規劃,在公務體系中,無論是管理者或是一般員工,無論是新進人員或是資深人士,都應該經由各類型的培訓,不停地學習成長。對于領導者而言,訓練不僅是組織成員技術面的強化教育,了解背后的政策意涵更是重要。此篇文章背后所透露的,是對政府部門人力資源管理的思考與啟示,未來公共管理學界應持續對此相關議題投入更多關注,才能累積更多的成果,并做為政府部門行政管理改革的參考基礎,對管理實務有所貢獻。

[1]OECD.Government in Transition:Public Management Reform in OECD countries[R].Paris:OECD,1995.

[2]施能杰.文官體系能力與政府競爭力:策略性人力資源管理觀點[J].東吳政治學報,2006(22):1-46.

[3]莫永榮.加拿大聯邦政府建構中高階文官核心能力之研究[J].政策研究學報,2005(5):29-60.

[4]廖世立.考試院成立國家文官學院之探討[C].公務人員人力發展趨勢與展望研討會,公務人員保障暨培訓委員會、國立政治大學公共行政學系主辦,臺灣臺北,2009.

[5]OECD.Challenges of Human Resources Management for Multi-Level Government-Final Report[R].Paris:OECD,2008.

(責任編輯: 王 荻)

Key Points and Prospects of the Research in Human Resources Training and Development in Governments:from the View of Competence

TIAN Yun-xiang
(School of Political Science and Public Administration,Wuhan University,Wuhan 430072,China)

The human resource training and development is one of the issues the researchers highly emphasize.Generally speaking,the core competencies of civil servants,the training of senior civil servants,the computer-based training,the decentralization of training tasks and the training system in Chinese areas are the hot issues.On this topic of the human resource training and development in governments,researchers could do some comparative studies,use mixed research methods,or link it to other issues in the future.

competence;governments;human resource;training and development

D630.3

A

1008-2603(2010)06-0027-04

2010-10-30

武漢大學人文社會科學“70后”學者學術發展計劃項目——“中國地方政府基本公共服務體制創新研究”。

田蘊祥,男,臺灣省高雄市人,武漢大學政治與公共管理學院博士,講師。