科學發展觀視域下的公共服務型政府建設

徐西光

(南京信息工程大學公共管理學院,江蘇南京 210044)

科學發展觀視域下的公共服務型政府建設

徐西光

(南京信息工程大學公共管理學院,江蘇南京 210044)

科學發展觀指導公共服務型政府建設,而公共服務型政府則是實現科學發展觀的保障。公共服務型政府建設面臨著觀念、制度、能力等方面的問題,要進一步推進公共服務型政府建設必須從觀念轉變、制度創新、流程再造、能力提高等方面著手。

科學發展觀;服務型政府;觀念;制度;能力

一、 科學發展觀與公共服務型政府

科學發展觀是當前我國政府管理的指導思想。從根本上說,科學發展觀的實質,指向具備正當性與合理性的價值選擇和價值取向,即經濟社會的發展必須是堅持以人為本,實現全面、協調、可持續的發展。但是,在實踐中這樣的價值選擇在多大程度上得到體現和實現,取決于在政府管理的運行中是否得到科學有效的保障,即在多大程度上政府對經濟社會發展運行的管理,對社會公共事務的管理具備科學理性和高效的服務能力。而政府運行的科學理性和高效的服務能力就體現在當前公共服務型政府建設的力度和程度上。

公共服務型政府主張公民本位,在民主制度的基礎下,政府以為民服務為宗旨;一切施政的目的在于增進全民福祉,而非特定個人或團體的利益。公共服務型政府包括以下內涵:第一,以服務為宗旨。服務型政府不同于傳統的管制型政府,是以服務為宗旨的政府,是以提供公共產品和公共服務為使命的政府。它要求政府從“全能政府”轉變為“有限政府”,也就是說改變政府直接控制生產、交換、分配的每一個環節,幾乎壟斷資源配置、收入分配等所有職能的狀況,將政府職能定位在輔助市場調節的地位上,從而實現市場職能與政府職能的相輔相成,協調運作;第二,樹立“公民本位”理念的政府。從這個理念出發,政府應當定位在一個“公仆”的角色,我們的政府應當是一個對社會、對納稅人負責的身份,處在一種“公仆”的地位,為公民個體和市民社會提供服務;第三,法治型政府。公共服務型政府必定是一個法制健全、依法行政的法治政府;第四,透明型政府。政府權力的行使及運行的過程、結果應當公開,使每一個公民都享有獲得與自己利益相關的信息。第五,前瞻型政府。服務型政府應當及時關注民眾所需,未雨綢繆,為民眾辦實事;第六,責任型政府。政府要為自己的所作所為負責任。總的來說,“服務型政府是人類政治文明史上效能最高的政府。它是以公民本位、社會本位為基本理念,以為公民服務為宗旨,在整個社會民主框架內,按照公民意志組建的并承擔服務責任的政府。”[1]

就科學發展觀與公共服務型政府的關系而言,科學發展觀指導服務型政府的建設,而服務型政府的實現則是科學發展觀全面貫徹落實的根本保障。科學發展觀的提出標志著我國政府管理主導思想發生了根本性變革,即從只是見物不見人的片面追求經濟增長轉向追求經濟社會全面協調發展,以實現人的全面發展。而政府要全面落實科學發展觀,就必須建設公共服務型政府。這是因為公共服務型政府的建設有助于深化對科學發展觀的本質的認識,有助于探究我國政府管理與實現科學發展觀之間的差距以及存在問題的原因和矯正的方式,有助于探尋適應我國經濟社會轉型時期需要的科學理性的管理方式和管理機制,有助于推進我國政府管理過程的改善和優化,有助于促進我國各級政府以科學理性的方式實踐科學發展觀、落實科學發展觀,從而促進經濟社會的持續發展和和諧社會的建構。

公共服務型政府的建設需要實現以社會本位取代政府本位,以公民本位取代官本位,以服務本位取代管制本位,以權利本位取代權力本位。但是,公共服務型政府的建設絕對不能僅僅是一個口號,它要求政府從施政理念、管理體制、運行機制、管理方式、管理能力等各個方面,實現從傳統向現代的轉型和變革。

二、公共服務型政府建設面臨的問題

(一)觀念亟需轉變

觀念的問題主要是公共服務觀念和依法行政的觀念滯后或缺失。有些政府部門機構、政府官員服務意識淡薄,凡事“管”字當頭,人民群眾與政府打交道中“門難進,臉難看,事難辦”的現象比比皆是。現實中政府與公民的關系往往是上下級的關系,政府只有在執行政策的時候需要公民的配合,而公民的有些合理要求往往得不到政府的重視,更不能提及時得以解決。還有些政府官員急功近利,好大喜功,與政績的關系是“官出政績,政績出官”,對個人施政缺乏歷史責任感。

究其原因,一方面這是由于我國實行了數千年的封建專制統治,官本位的思想流毒甚遠。政府歷來重政治統治、輕社會管理或者是干脆“以統治代管理”,極大地忽視了政府的服務性作用。另一方面是由于我國實行了一段時間的計劃經濟體制,致使我們黨和政府形成天然代表人民的俗稱理念,長期以來較為注重作風建設而忽視制度建設,沒有將為人民服務的宗旨制度化和規范化。沒有明確為人民服務的責任主體,沒有構建為人民服務的操作體系與服務機制,也沒有制定為人民服務的質量評判標準,更沒有規范為人民服務不到位的責任指標體系。因而,為人民服務的宗旨在一定程度上只是一種宣傳志向,只是鼓舞先進分子付諸行動的一種理念支撐,顯示了一定的宣傳效應,而終沒有成為政府的行動綱領和運作規范。

(二)制度供給缺乏

彼得·豪爾(Peter A.Hall)認為,“制度,包括所有那些在經濟生活和政治組織中的各種彼得各樣的機構部門中構成個人之間的關系的正式規則、默認的程序和實際運作的標準”。[2]制度是主要應由政府供給的重要公共物品之一。公共服務型政府建設需要建立起完善的制度支撐體系,而目前制度不足和制度缺失是一個必須予以高度關注的問題。

首先,政府監督機制不完善。當前我國的政黨監督、人大法律監督、政府自身行政監督、人民群眾監督、新聞輿論監督和司法監督都有待于進一步完善。主要是因為政黨監督機制不順;人大監督缺乏有效途徑;行政自身監督難以有效發揮作用;社會公眾監督政府權力運行的程度和質量不高;輿論監督缺乏法律支撐;司法監督難以有效制衡政府權力。

其次,行政問責缺乏力度。關于行政問責制的法律不完善,目前尚無全國統一的問責法律。政府責任的劃分、運用及評估標準不明確,沒有建立起制度化的評估機制;同體問責力度弱,作用不明顯;異體問責發展緩慢。

再次,有憲法而無憲政。諾斯悖論深刻揭示,“國家的存在是經濟增長的關鍵,然而,國家又是人為經濟衰退的根源。”[3]這是因為政府是一種必要的罪惡,它存在自己的利益,并且其作用具有正反二重性。可以說政府既是實現和維護公共利益的必要前提,同時又是實現和維護公共利益的潛在威脅。所以政府的行為必須受到約束,政府必須以憲法為根本的活動準則。但是,由于我國憲法長期沒有司法化實踐、沒有違憲審查機制,權大于法的現象屢見不鮮,致使我國的憲政一直實行不到位。因此,無論是基于理論分析,還是現實的實證觀察,抑或是從近現代人類社會發展的進程考量,政府管理與憲政密切相關。可以這樣說,沒有憲政保障和制約的政府管理猶如沙灘上的樓閣,而沒有規范和有效的政府管理的支撐憲政則如同空中樓閣。[4]公共服務型政府的完全實現從邏輯上來講必須以憲政的實行為前提和基礎。

(三)服務能力有待提高

公共服務能力是指以政府為主的社會公共組織為社會提供公共產品和服務,不斷滿足人民群眾日益增長的社會公共需求的本領和力量。[5]公共服務能力是政府實現公共服務職能的基礎,是建設公共服務型政府的重要內容。但是,從我國社會公共服務的現狀可以看出,目前我國政府的公共服務能力尚未能夠有效滿足公眾的基本社會需求,社會公共產品和服務量少、質低且價格偏高,制約了人民群眾生活質量的進一步提高,引發了社會矛盾和沖突。目前,政府公共服務能力明顯不足,具體表現為:第一,公共服務的投入嚴重不足;第二,公共服務產品總量不足,日益擴大的公共服務需求與嚴重不足的公共服務供給形成矛盾;第三,公共服務產品分配嚴重不均衡,廣大的弱勢群體得到的公共服務嚴重不足。

我國政府公共服務能力不高的根本原因在于政府職能定位不清。一是政府職能缺位,即該管的卻沒有管。本來應當由政府生產和提供的公共產品和服務,政府卻沒有充分盡職盡責,甚至在某些公共領域出現了“真空”。二是政府職能越位,即不該管的反而管的多。政府干了不該干的事情和管了不該管的事情,直接包攬了本來可以通過市場進行的純粹私人產品的生產供應,以及可以由政府、企業,非政府公共組織共同參與的混合性公共物品的生產。三是政府職能錯位,即不知道該管什么。政府內部發生的職能混亂現象,即你干我的事,我越你的權,互相打亂仗。在縱向上,既有中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的職能越位,也有下級政府對上級政府、地方政府對中央政府的職能越位。

此外,政府回應性不強。政府對于社會公眾關注的熱點問題和呼聲不能做到有效回應。有些政府部門對公眾呼聲故意充耳不聞,能推則推,多一事不如少一事。重大事故發生后的事后救濟也沒有做到位。長此以往,政府會失去公眾心中的認可與同意,從而極易出現合法性危機。

三、公共服務型政府建設的路徑選擇

(一)觀念轉變

觀念是先導,正確的價值選擇和價值取向能夠對政府管理起到重大的導向作用和規范作用。公共服務型政府的建設要以科學發展觀為指導,建構以公平正義、人文關懷、民主法治和社會責任等基本價值為共識基礎,確立人本行政、科學行政、民主行政、依法行政、透明行政、公正行政的價值導向。

首先,全面貫徹落實科學發展觀,實實在在強調“以人為本”,切實做到讓人有尊嚴的幸福生活,讓人感到安全可靠,讓社會充滿公正,讓人對未來充滿信心。這就必須破除官本位意識,樹立公民本位的意識。政府需要科學執政、民主執政和依法執政,更好地實現和維護好每一位公民的合法利益,從關愛和珍惜每一個人的生命與健康出發,重視人的尊嚴和價值、地位和利益、快樂健康和個人發展。政府決策必須體現公正、透明、民主、科學、規范、高效等要求。

其次,改變傳統的以GDP為主的政績觀。這種政績觀急功近利,好大喜功,只片面注重經濟發展,忽視了社會和諧以及生態環境的可持續發展。這種政績觀與公共服務型政府嚴格的成本――收益原則在有效性方面格格不入。亨廷頓曾經指出:“政績的合法性在第三波新興民主化國家中扮演著一個重要角色。”[6]改變這種政績觀的前提是徹底改變過去那種單純從抽象的“整體”利益出發的思維模式,擺脫一個以虛擬主體為出發點的思維套路,確立以人為重、以人為本、以人為先的思維邏輯,突出以人為本的價值取向。另外要設置一個開放的評判環境,改變那種上級官員和上級政府決定下級官員好壞的傳統評判模式,確認社會公眾是政府績效評判的主體,確立以社會公眾的滿意度為政府績效評判的導向,構建官員評價、公眾評價以及其他社會主體參與評價相結合的政府評判結構體系,并引入競爭激勵機制,強調官員對個人行為結果的責任感。

(二)制度創新

制度不僅回應其據以產生的環境,而且也可以創造新環境。制度創新可以創造公共服務型政府建設所需要的環境。按照新制度主義的說法,制度變遷主要有誘致性變遷和強制性變遷兩種類型。科斯認為,“誘致性變遷指的是現行產權安排的變更或替代以及產權安排的創新,由個人或群體在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。與此相反,強制性變遷指的是國家強制和法律引入和實行。[7]當前我國建設公共服務型政府需要的是強制性制度變遷,為此,政府應該不斷進行制度創新。

首先,要完善政府監督機制。加大監督法制建設的力度,使監督主體的監督行為有法可依。同時明確各監督主體的職權,切忌多頭領導、無人監管等現象。主要包括加強黨的監督,嚴格執行并不斷完善黨內監督條例;完善人大監督機制,明確規定人大審查權、建議權和否決權的應用方式和運作機制;同時要提高人大自身建設,整合人大成員的干部結構,設立人大專門的監督機構等;完善新聞媒體的監督機制,倡導言論自由,鼓勵新聞輿論的監督,出臺《輿論監督法》;鼓勵群眾監督,出臺《公民監督法》。

其次,要不斷完善行政問責制。加強政府責任立法,明確政府責任。著名的公共管理學家法約爾指出:“責任是權力的孿生物,是權力的當然結果和必要補充,凡權力行使的地方就有責任。”[8]如果享有權力而不承擔相應的責任,必然意味著公共權力的無限膨脹與擴張,最終必然威脅公民權利的實現。為此,需要建立制度化的政府績效評估機制,即對政府各項活動進行定期的評估,以起到三個方面的作用:糾正各種執行不暢、扭曲等現象;為政府活動的調整、終止提供依據;對重大決策失誤追究責任。

再次,要逐步實行憲政。政府權力來自人民授予,而授權的依據是憲法;在民主憲政體制下,政府活動應遵守憲法規定,避免危害公民憲法權利。憲政的實施要求把公共權力納入憲法和法律的嚴格控制之下,防止公共權力對公眾生活和公共利益的嚴重侵害,實現維護和保障公民的權利與尊嚴。而這正是公共服務型政府建設的宗旨與目標。憲政的實施不僅維護和促進市場經濟的發育和完善,而且能夠保障和促進市民社會的發展和成熟,能夠克服民主制度的缺陷并避免民主合法性的危機。[9]公共服務型政府建設在加強服務社會公眾的同時,更應宣揚憲法知能,遵從憲法價值,例如正當性、多樣性、自由、財產權、程序正當性、公平保護、注重個人隱私權等。

(三)流程再造

首先,要以多元參與、合作共治作為公共服務型政府的運行模式。在公共事務管理中通過實現政府與公民社會的合作來實行治理。對于解決社會和經濟問題,政府受制于種種自身的或者外部的不可避免的條件缺陷,不是、也不可能是全知全能,因而必須通過發揮社會中其他資源的作用來對政府功能缺失或失效進行補救和矯正。政府與公民社會通過協商合作、確立和認同共同目標和實現目標的方式來實施對公共事務的管理。公共服務型政府應鼓勵公民參與,以獲得較重要的資訊,通過集思廣益制定出較符合社會公眾需要的政策,從而促進政策的合法性。為促進公民參與,需要建立和暢通多元化的公民利益表達的制度化渠道,包括直接渠道(如信訪制度,聽證會制度等)和間接渠道(如人民代表大會制度和政治協商會議制度等)。同時,要建立各種利益聚合的途徑。允許和鼓勵各種非政府組織發展,將分散的公民利益和偏好聚合起來,提高公民進行利益表達的能力和意愿,以緩解組織性利益集團支配利益表達過程的現象。在鼓勵公民參與的同時,利益集團分子更會借機積極參與,政府必須采取措施,允許各方表達意見,但仍須適時正確的作出決策。

其次,政府要依法行政。行政權是政府權力中最動態、最有力的一種權力,也是對政治、經濟、社會和公民權利和切身利益影響最直接、最關鍵的一種權力。沒有對行政權的規范和制約,就不可能建立公共服務型政府。依法行政的重心和實質是依法治官而非治民,是依法治權而非治事;依法行政是行政機關在觀念、組織、人員、職能和制度建設各個方面從人治行政到法治行政的全面轉變,是我國政府管理模式的一場深刻革命。做到嚴格依法行政,保護公民的合法權益,一是政府要保證法律法規在全國的統一實施,需考慮出臺全國統一的行政程序法。二是政府要按照現代行政程序法的基本精神,設計和規范行政程序。這是因為在現代社會,依法行政的核心精神即表現為按照法定程序作出行政行為。

再次,行政過程要努力做到政務公開、透明。透明原則是改進政府管理方式的一個基本方法。按照透明原則,除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的事項外,政府一方面應通過政府網站、新聞媒體等形式主動定期公開政府的重要信息,另一方面應當及時根據公民的請求公開相關的信息。明確公民具有了解政府信息的權利,并為這一權利設定救濟途徑。為此,政府需要建立相應的政務公開制度,如聽證制度、信息查詢和咨詢制度、公開信息發布制度、社會公示制度等。

最后,要不斷引進新的管理方式和方法。一方面政府在管理過程中要借鑒和引進西方新的管理理念和服務方式。另一方面,還要根據自己的國情進行創新。政府要對自己的工作從時效、方便、成本、公正等各個方面進行評價,并提出改進措施。爭取以最少的部門、最少的人員、最少的步驟面向公眾設計工作流程,并在辦公場所和政府網站公開。政府可以采取以私補公的服務方式,鼓勵和吸引社會資本參與原來由政府包辦的公益事業和公共服務;還可以采用政府業務合同工程的方式,將某些公共事務外包給企業。這樣,政府則可以集中力量擔負起維護秩序、保障公平的職責。

(四)能力提高

當前,只有不斷提高政府公共服務能力,才能夠促進科學發展觀的落實,推進服務型政府建設,解決公共服務滯后導致的矛盾與沖突。為此,政府需要切實轉變職能,將社會公共服務作為政府的主要職能并在財政支出結構中予以體現;需要全面統籌公共服務的分配,確保社會公平正義的實現;需要改革公共服務發展模式,在加強政府投入和監管的同時,積極推進公共服務市場化改革,切實加強政府發展公共服務事業的能力。

一般而言,當前提高政府公共服務能力就是在科學發展觀的指導下,通過應用能夠有效運行的行政機制(包括科學合理的程序和方式)和整合各種資源(包含政治資源、經濟資源、技術資源、智力資源、信息資源和財力資源等),提高政府在管理國家和社會公共事務等方面的能力,制定出有利于促進政治穩定、國家安全、經濟社會持續發展繁榮和社會和諧的理論、路線、方針、政策和策略,以促進和維護公共利益,推進中國現代化建設、推進建構和諧社會和民族復興大業。具體而言,提高政府公共服務能力主要是提高政府決策能力、價值導向能力、學習能力、創新能力、應用能力、目標獲取與鎖定能力、資源動員整合能力、環境協調能力、程序機制完善與運行能力、技術應用與創新能力,等等。

在各項能力中,政府決策能力是核心,它是指政府正確地設定問題解決的優先順序,并制定約束條件下最優的政策方案的能力。由于我國政府決策目前本質上仍然是一種精英決策,因此,精英自身的知識結構和綜合能力就會對政策結果產生重要影響。提高政府決策能力可以通過以下幾條途徑:一是提高政府決策者的學習能力;二是在決策之前要加強調查研究的環節;三是要加強專家論證。

價值導向是決策要向人們傳遞的價值判斷信息。政府的價值導向要體現公平與正義。正確的價值選擇和價值取向能夠對政府活動起到重大的導向作用和規范作用。當前提升政府的價值導向能力主要在于貫徹落實科學發展觀所體現的價值理念,要把科學發展觀所體現的價值理念和價值取向與實踐結合,通過一項項具體的不同層面的決策轉化為在政治、經濟和社會生活各個領域中的合理可行和具備合法性的計劃、方案和政策,需要把握和應用如上所述的其他方面的重要資源,還需要面對和回應許多不確定因素和未知因素的挑戰。

此外,我國作為一個后發國家,既面臨著國家發展過程中的一些共性問題,又會遇到我國所獨有的特殊問題,這就要求政府不斷提高學習能力、創新能力和應用能力等等。既要向自身學習、向歷史學習、向他國學習,也要不斷進行思想創新、技術創新和制度創新,探索適合我國國情的發展戰略和發展模式。一般而言,政府的學習能力越高,創新能力、應用能力以及其他各項服務能力就會隨之提高。

[1]劉熙瑞.服務型政府——經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇[J].中國行政管理,2002(7):5.

[2]Peter A.Hall.Governing Economy:The Politics of State Intervention in Britain and France,[M]New York:Oxford University Press,1986:19.

[3](美)道格拉斯·C·諾斯.經濟史中的結構與變遷[M].陳郁,譯.上海:上海三聯書店,上海人民出版社,1994:20.

[4]黃健榮,余敏江.論公共管理與憲政[J].江蘇社會科學,2004(2).

[5]彭向剛,張世杰.論構建和諧社會中的政府能力建設[J].吉林大學社會科學學報,2005(5).

[6](美)塞繆爾·P·亨廷頓.第三波:20世紀后期民主化浪潮.[M].劉軍寧,譯.上海:上海三聯書店,1998:312.

[7](美)R·科斯.財產權利與制度變遷[M].陳郁,譯.上海:上海三聯書店,1991:384.

[8](法)H·法約爾.工業管理和一般管理[M].北京:中國社會科學出版社,1982:24.

[9]黃健榮.公共管理新論[M].北京:社會科學文獻出版社,2005:470.

(責任編輯:李瀟雨)

The Construction of Public Service Government in the Sight of Scientific Development View

XU Xi-guang
(Dept.of Public Administration,Nanjing University of Information Science&Technology,Nanjing 210044,China)

Scientific developmentview directsthe construction ofpublic service government.The construction of public service government safeguards to realize scientific development view.The construction of public service government confronts some problems such as ideas,systems,abilities,etc. To propelthe construction ofpublic service government,we should proceed changing ideas,innovating systems,renovating procedures and improving abilities.

scientific development view;public service government;ideas;systems;abilities

D63

A

1008-2603(2010)06-0067-06

2010-11-11

國家社科基金項目“科學發展觀與政府決策能力研究”(項目編號:06BZZ011)階段性成果。

徐西光,男,南京信息工程大學公共管理學院講師,南京大學政府管理學院博士研究生。